我国幼儿教育财政体制的沿革与创新（下）

         
当前我国幼儿教育财政方面存在的不足：
(一)幼儿教育财政投入的短缺和结构性问题并存，教育资源分配不公且利用效率不高
仅占全国公共教育经费的1.3％的国拨经费对庞大的幼儿群体而言，可谓杯水车薪。财政性幼儿教育经费稀少有其体制上的原因。我国财政性教育经费有“财、税、费、产、社、基”六个渠道。对幼儿教育而言，这六个渠道都有这样或那样的困难。如在财政拨款方面，我国还没有法律强制规定将幼儿教育经费专项单列，从中央到地方，幼儿教育经费都包含在中小学教育经费中，容易误解为幼儿教育侵占义务教育的经费。在义务教育作为各级教育的重中之重的情况下，许多地方的幼儿教育经费面临被削减甚至完全砍掉的危险。
又如在税费方面，幼儿教育原来作为各单位的福利，各单位可在单位职工的集体福利基金、税前预留的文化教育经费中留取幼儿教育经费，所以各单位出资创办托幼机构的积极性还比较高。但在社会保障、福利社会化和公开化的驱使下，我国各单位职工的集体福利要么被取消；要么转成职工的个人福利经费直接发给职工个人；要么为职工买社会保险，企业再也不能在税前预留幼儿教育经费了。另外，自1986年开始征收教育费附加后，各企业认为他们已为基础教育(包括幼儿教育)付费，不必自己亲自创办基础教育(包括幼儿教育)。而许多地方政府并没有按规定给办有教育机构的企业返回部分经费，这样，谁办园谁就是为幼儿教育双倍付费，企业办园的积极性严重受挫。
应该承认，与幼儿教育财政性经费总量不足相比，幼儿教育财政性经费的结构性问题更加严重。一些教育部门对幼儿教育经费“重分配，轻管理”，对直属幼儿园的审计和监督力度不够，经费的浪费和不合理开支的现象时有发生。我国国拨幼儿教育经费主要局限在教委直属的幼儿园内部分配，受惠幼儿群体小。这些幼儿园还可能出现人浮于事和浪费资金的现象。
另外，由于幼儿教育管理体制和财政体制高度分散，条块分割，各幼儿园的布局不尽合理，一些地区的幼儿教育资源远没有实现优化配置。幼儿园重复建设，许多幼儿园办学条件和质量都不够理想，这实际上是一种更大的浪费。这种“既缺经费却又浪费、既没钱却又乱花钱”的状况，无疑进一步加重了幼儿教育经费不足的问题。
由于长期以来幼儿教育经费投入不足且不合理，新中国成立以来，尽管我国幼儿教育普及率有了很大的提高，但大部分适龄儿童仍没有条件接受三年的学前教育。如2004年，我国3―6岁幼儿人园率仅为40.75％。[1]
(二)尚无独立健全的、顺应时势的幼儿教育财政投资体制
如前所述，我国现行的幼儿教育财政体制发源于老解放区政府的军事化管理方式，解放后，在计划经济条件下，这种军需品供给的方式以计划分配方式延续下来。随着社会的转型，许多原来建立起来的幼儿教育管理体制和财政投资体制被打破，有的已不合时宜，而新的适合社会和教育发展的幼儿教育财政体制并没有建立起来。这主要表现在如下两个方面：
第一、政府对财政性经费缺乏系统的强有力的规划和法律约束。90年代以来，我国政府确立了教育经费实现三个增长的目标，即教育经费总量逐年增长、财政预算内教育经费逐年增长、生均公用教育经费逐年增长，并出台了一系列增加教育经费投入的具体措施。国家的幼儿教育“九五”和“十五”规划都反复强调要保障政府对幼儿教育的经费投入，2003年国务院转发的13号文件明确提出，“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准。城乡中小学布局调整后，空余校舍要优先用于举办幼儿园。”但这些文件发布之后，全国各地缩减幼儿教育拨款、变卖教办园、乡镇中心园的现象仍时有发生，已卖掉的也没有收回，对有令不行的地方政府也没有惩罚措施。各种文件在一定程度上法律意义大于实践操作的意义。
第二、幼儿教育财政投资和体制改革明显滞后于社会发展和改革。我国幼儿教育财政方面存在的问题，很多可归因于社会改革的冲击。幼儿教育领域对社会其他方面的改革缺乏足够的敏感性，通常落后于社会的改革和发展。被动性和滞后性使得我国幼儿教育财政改革任重道远，重建困难重重。
如在适应社会生活方面：随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量涌进城镇，同时将孩子也带入了城镇，而我国城市流动人口子女的幼儿教育问题还没有被提上议事日程；城市企事业单位改革，非公有制成分增加，针对大量非公有制单位工作人员的子女、闲散人员子女的幼儿教育财政支持机制也没有建立起来；我国还没有建立起扶持贫困地区、贫困幼儿和特殊幼儿的财政助学机制；在城乡差别拉大，社会分层明显，贫富悬殊的情况下，我国至今没有幼儿教育的财政转移支付制度等等。
在适应我国财政改革方面：我国自1994年实行分税制改革，国税和地税分开收取。2000起，安徽率先在全国进行了农村税费改革的试点，2002年这项改革进一步推广到全国20个省市，该改革被概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、乡镇统筹款和教育集资等专门面向农民的行政事业性收费和政府基金；用三年的实践逐步取消直至全部取消统一规定的劳动积累和义务工；调整农业税政策和农业税的征收办法，改革村提留和使用办法。农村的税费改革被认为是继土改运动和联产承包责任制之后中国农村的第三次重大改革。各地改革的结果确实减轻了农民的负担，但地方政府的财政能力普遍下降。在普及义务教育的压力下，政府首先要筹集资金填补义务教育的资金缺口，幼儿教育归地方负责，如何在资金日益紧张的地方政府那里争取幼儿教育经费、农村幼儿园的创办和建设费从何而来、幼儿教师的工资怎么计算和支出等等问题，都没有政策的解答。
在适应社会福利方面：1987年的漳州会议上，我国就明确提出了福利社会化和市场化的发展方向。尤其是城市职工的集体福利、后勤服务迅速向社会和个人转移，市场的成分逐步增加，社会公共保障逐步取代了单位的福利保障。在这种情况下，我国提出幼儿教育走向社区、幼儿教育社会化的发展方向。然而，社区是一种非政府组织，带有自然、自发和松散的特征。我国的社区建设还很不完善、规范，人民群众参与社区建设的意识和能力都不强。幼儿教育以社区为依托，这种新的“依托”显然是虚弱、靠不住的，远不如原来的以单位为靠山稳当。那么，如何重新发动和保持社会各单位的办园积极性?如何在社会上为幼儿教育寻找新的、更多的依托?幼儿教育的多种依托、多方资源之间如何整合和调配?这些问题也没有很好地解决。
我国幼儿教育归属基础教育，而基础教育方面的改革对幼儿教育也产生了多种冲击，给幼儿教育财政改革也提出了诸多新的问题：
其一，农村许多地方撤乡并镇后，小学的布局被重新调整，各学校之间的间隔拉大，小学向集市、城镇等人口集中地搬迁，这些小学附属的幼儿园(班)该如何调整?当前普遍的作法是撤销这些附属的幼儿园(或班)，造成农村幼儿园和学前班的大面积减少，该如何处理这种现象?
其二，农村义务教育管理重心上移到县、区后，财政收入也基本上被县财政收取，农村税费改革后不准乱收费，这样，乡、区政府几乎没有财政收入，农村幼儿教育能让乡、区统筹负责吗?幼儿教育的管理重心和财政支持主体也能否上移?如果不上移，幼儿教育的财政支持主体和行政管理的主体高低不一，不符合事权和财权统一的财政管理原则，该矛盾如何解决?基础教育财政预算内经费现在从县财政直接拨给学校，不经过乡镇财政部门，挂靠其中的幼儿教育财政经费该如何处理?
其三，义务教育对幼儿教育的“排挤”问题。普及九年义务教育是“硬任务”，在国家和地方的教育资源总体短缺的情况下，越是强调义务教育，幼儿教育资源的结构性短缺就越严重。无论分析全国的教育状况，还是分析地方的教育状况，情况均如此。自1999年始，国拨幼教经费一直仅占全国幼儿教育经费总数的1-3％，自1998年始，我国预算内教育经费支出中，幼教经费所占的比例连年下降。1996―2000年分别是1.49％，1.49％，1.42％，1.41％和1.40％。[2]驭寸这一现象，幼儿教育该如何应对?
其四，民办教师政策对民办幼儿教师的工资待遇产生了不良影响。我国农村民办幼儿教师待遇原来参照中小学民办教师的标准。但我国有明文规定，中小学中列为国家民办教师的时间截止到1986年，此后教育部提出通过“关、转、招、辞、退”等多种方式，争取到2000年基本解决农村中小学的民办教师问题。现在农村中小学民办教师部分成了公办教师，部分转成临时代课老师，部分遭到辞退。随着中小学民办教师名称的消亡，我国十多万农村民办幼儿教师就失去了“参照”的对象。他们的工资福利标准如何确定、工资收入来源如何保障等问题，仍没有一个统一的说法和做法。
(三)对其他部门和社会力量办园的规范和引导不力
我国政府对非政府力量办园的管理比较松懈，尤其是民办园，很多地方的民办园基本上处于放任自流的状态。地方政府对民办园的态度通常是政策上鼓励，办得好支持，办不好关闭。一些非法幼儿园开张了多年，政府既不追查、也不督促，又不引导，甚至出事了还说不知道该幼儿园的存在。
我国许多地方民办幼儿园批管分离，民办园注册审批权不在教育部门，教育行政部门又没有执法权，管理的难度很大。有的地方由教育部门内部的社会力量办学办公室审批，而由基础教育部门管理，这样，教育部门内部批管不统一，管理也有难度。现在社会上有大量的“黑户幼儿园”，这些幼儿园因陋就简地建起来，除非教育行政部门主动找上门来，一般不会主动登记、注册，更不会参与当地的教科研活动。幼儿园分散、独立、隐蔽，时开时关，很不稳定。我国幼儿教育安全事故频频发生，而这些事故基本上都发生在民办园和转制园中。
地方政府之所以对民办园采取这种听之任之的态度，也有自己的苦衷：一是人员缺乏；二是经费紧张。学前教育管理的大量工作主要集中在县、区级教育行政部门，县、区教育部门本来人员编制就比较紧张，经费也不宽裕。一般管基础教育的干部兼管幼儿教育，这些干部的工作重心是义务教育，即使有余力，也只把眼睛盯在几所公办园上，对大量的民办园想管也是力不从心。另外，我国地方政府对民办园几乎没有财政投入，而仅用行政手段管理和引导民办园，效果一般不佳。
我国政府对企事业单位附属幼儿园的社会化改革的引导也不切实际。如2003年，国务院转发的13号文件提出，企事业单位“可将企事业单位办园资产整体无偿划拨，移交当地教育部门统筹管理”，而在实践中没有几个企事业单位愿意“无偿”将所办的幼儿园交出去。因为在他们看来，幼儿园是自己投资兴建的机构，幼儿园资产是自己的资产。这样，很多这类幼儿园进退两难：企事业单位不愿无偿让出但又不愿再投资；地方教育部门因财力有限，不愿掏钱购买也不想背包袱；幼儿园一旦要改革，企事业单位会插手管这管那，甚至要回报、要租金，弄得幼儿园生存愈加困难。
(四)成本分担责任不清，对幼儿园收费缺乏明晰的指导
目前，由于我国政府财政投资幼儿教育的责任不清楚，规范和鼓励幼儿教育投资的政策缺乏强制性和实效性，幼儿教育的财政支持机制还不稳定，人们担心一旦容许幼儿园按成本收费，各级政府和各单位部门就会撤资或减少投资，要幼儿园自给自足。理由是幼儿园已从幼儿家长那里得到保教成本的回报，不能再向政府要钱；私立园都可以养活自己，公办园为什么不可以呢?因此，我国幼儿园按成本收费始终羞羞答答，在实践中尝试执行，但不敢拿到政策的层面上。
我国目前还没有国家级的幼儿园收费方面的文件，当前各地幼儿园收费普遍比较混乱。收费项目繁多，收费档次差别很大。有的幼儿园变着花样收费，如收赞助费、学具费、兴趣班学习费等。
由于政府没有很好地履行对贫困地区和贫困幼儿入学方面的财政责任、采取弱势补助政策，幼儿园收费已变成部分贫困地区提高幼儿入学率和贫困幼儿入学的最大障碍。有调查表明，我国3―6岁儿童入园率总体提高缓慢，主要原因就是流动人口家庭的幼儿被带入城市后重新失学在家；城市下岗职工、低收入家庭的孩子无钱上学；旧城改造后新建的幼儿园高档豪华，收费太高；许多农村、边远地区家庭连起码的生活都没有保障，缴费接受幼儿教育只是一种奢望。[3]
从幼儿教育财政政策的发展史可以总结出如下几点：第一，幼儿教育财政的效率不高和不公平源于幼儿教育财政体制本身的缺陷，而幼儿教育财政体制的缺陷又源于我国财政制度、教育制度和社会福利制度的不足。以及这些制度背后的社会背景和历史的原因；第二，幼儿教育财政体制的改革要整体设计，各项改革措施要综合配套；第三，幼儿教育财政改革必须取得社会各方面的支持，并在较为稳定的政治和经济环境中展开；第四，市场机制的引入和多元融合将是我国幼儿教育财政改革的基本方向。
三、对我国幼儿教育财政体制改革的建议
我国当前的幼儿教育财政显然具有新旧夹杂、过渡性、矛盾性、动荡性等社会转型期所普遍具有的特征。幼儿教育财政遭受了前所未有的来自社会和教育方面的多重冲击：经济领域多种所有制成分的格局重构和市场取向的改革；政治体制的民主化、法制化改革和政府职能的重新定位；社会分层的加剧和文化生活的开放和多元化；其他教育阶段的教育普及和教育公平的推进；幼儿教育内部供求矛盾等，所有这些幼儿教育内外因素构成了一股合力，促使我国幼儿教育财政必须做出重大战略调整。
具体而言，我国幼儿教育财政体制改革要注意如下几个方面：
第一、重构幼儿教育财政管理体制。
我国可以进行幼儿园归属的层级调整，实行幼儿教育“地方负责，上级支持和指导”的管理体制。如打破各公立托幼机构分级分类的传统，将所有的公办托幼机构划归地方教育部门，各非公办托幼机构也按地区划片由地方教育部门管理。
将托幼机构统一归地方教育部门管理，由县(区)或乡镇(街道)级财政部门统筹经费，便打破了托幼机构分属各级各类部门单位，依照其挂靠机构的行政级别分为不同级别的局面，使各托幼机构没有等级之分，都站在同一起跑线上；也解决了幼儿教育财政经费分散安排，各级政府和附属单位只管其直属园，只给其直属园拨款的问题。但这也有一种可能，即加重地方政府的财政负担和财政责任之时，上级政府，如地市级、省级和中央级别的政府有可能乘机卸下自己的财政负担和转移自己的财政责任。另外各级部委、其他部门也可能不再从本部门单位的事业费中留取幼儿教育预算内经费。为此，我国必须确定各级政府对幼儿教育财政拨款的承担比例，各部门单位对幼儿教育承担的份额也须以法律的形式稳定下来。
第二、加强幼儿教育财政投资决策的科学化、民主化和法制化建设。
决策过程制约和决定决策的结果。注意幼儿教育财政投资决策和立法的基本程序与规则，将有助于保障和促进幼儿教育财政投资决策和幼儿教育财政法规的质量。幼儿教育财政投资决策和制定法规过程中，要注意多方平等参与，兼顾各方利益；发挥教育主管部门的宣传和协调作用；幼儿教育财政决策要有法可依，执法必严；强化对财政投资方案和法规的执行过程的监控与管理等。
第三、适当增加幼儿教育财政投入，并提高幼儿教育财政经费的使用效率。
我国目前正推行幼儿教育成本分担政策，这是为了筹集更多的经费，而不是减轻政府的财政负担。在我国幼儿教育尚需扩大规模、提高入学率的今天，过分体恤政府是缺乏理性的。改善政府的财政经费的紧张状况，应更多地考虑如何“开源”而不是“节流”。
在提高幼儿教育财政经费的使用效率方面，政府可以按标准广设各种类型的托幼机构，开展各种形式的幼儿教育服务，扩大幼儿教育办学规模和受惠儿童面；用“安全、实用、够用”的标准建立托幼机构，设立款项及每一项开支的上下限；对日常经费实行目标管理，逐项审核开支；对有些财政开支实行项目投资，让各幼儿园竞标，打破幼儿教育财政支出中的“铁饭碗”现象和“会哭的孩子吃奶多”现象，增强各幼儿园之间的公平竞争。
第四、建立幼儿入学资助体系和转移支付制度，保障幼儿入学受教育的公平性。
我国政府可以重点财政扶持公办园，但要规定公办园优先招收贫困儿童，规定公办园中贫困儿童所占的比例，对贫困儿童实行学费减免政策。对进入私立园中的贫困儿童实行个人及其家庭补助，保障他们最基本的入学机会和就学条件。各级政府，尤其是中央政府，可以设立幼儿教育专项经费，主要用于转移支付，支援贫困落后地区的幼儿教育。该经费可以采用项目管理和政府购买服务的形式，提高经费的使用效率，放大其社会效益。
第五、有针对性地引导不同类型幼儿园渐进改革。
首先，促使非国办园(即非教办园，包括部门办园、公有制、集体所有制企事业园、社会力量办园等)健康成长是我国幼儿教育财政改革的首要任务。即幼儿教育财政改革要从“体制外”开始，盘活体制外幼儿教育体系，使其成为我国幼儿教育改革中新生的强大力量，与教办园抗衡竞争，激活并带动教办园的改革。
另外，我国幼儿教育财政投资的对象――主要是教办园的市场取向改革最终不可避免。这种改革可以在公有制框架内进行，即不改变其公有身份，但要淡化其公办园的特权和待遇，促进其与其他所有制成分的幼儿园的合作与交流，引入市场竞争机制，运用市场的运行方式和管理方式，提高幼儿教育财政经费的使用效率。
以上各项改革中，要充分发挥政府的主导和宏观调控作用。幼儿教育内部财政经费投资的战略调整容易激化各地区、幼儿园和幼儿家长之间的利益矛盾，引发幼教事业发展的跌宕起伏，因此，政府的主导和宏观调控极为重要；财政手段在市场经济条件下一般比行政命令的手段更有效，故政府对幼儿教育的财政投资不能削减，各项财政支持政策也必不可少。
总之，幼儿教育财政改革必须稳步前行，全面展开，重点突破，并与幼儿教育内外其他改革整体配套进行。