谁为她们说话――兼论学前教育的地位

        [摘 要]在我国，越来越多的人日益认识到了学前教育的重要性，但由于学前阶段属于非义务教育，我国出台的一系列发展学前教育的措施在幼教实践中还存在许多亟待规范的地方。
[关键词]幼儿教师；学前教育；地位
一、问题的提出
我国在进入20世纪80年代后加快了幼教改革步伐，出现了前所未有的发展态势，表现在以下两方面：一是我国有关法规的出台保证了我国儿童的受教育权及学前教育的法律地位。1989年、1990年原国家教委颁布了《幼儿园工作规程(试行)》、《幼儿园管理条例》，成为幼儿园教育工作的纲领性文件；1991年，李鹏总理在世界儿童问题首脑会议上代表中国政府签署了《儿童生存保护和发展世界宣言》和《执行90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件，向我国儿童和国际社会庄严承诺，保证我国政府将采取各种有效措施，维护儿童应有的权利，促进全社会对儿童生存、保护和发展的关心和重视；1992年，颁布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》，1997年又颁布了《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，就“九五”期间我国幼教事业发展的指导思想、具体目标、措施保障等提出了基本要求；2000年我国新颁布的《幼儿园教育指导纲要(试行)》明确提出：“幼儿教育是基础教育的组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段。幼儿教育应为幼儿的近期和终身发展奠定良好的素质基础”。二是《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国教育法》的相继颁行，赋予教师以特定的法律含义，确保了幼儿教师的法律地位。以上这些举措是建立健全幼儿教育法规的重要标志，使学前教育开始走向依法治教、以法兴教的健康道路。
同时，幼教领域的改革也在大刀阔斧地进行。
比较典型的举措有：公办园所的转制、企业园所的停办、乡镇幼儿园的拍卖，特别是在浙江温州、宁波等地，当地政府或主管部门纷纷以幼儿园教育是非义务教育、为激活办园机制、鼓励社会力量办园等为名，将一些公办、乡镇中心幼儿园转制、拍卖、推向市场，并将此作为教育改革的重大措施和经验加以推广，一时，很多地区纷纷效仿。但是我们冷静看待这场教育改革，不得不思考：幼儿园转制的起因源于什么?幼儿园转制这一行为是否合理合法?幼儿园转制在多大程度上促进了我国幼教事业的发展?转制是否为儿童的健康发展创造出了更加良好的环境?是否有利于儿童的长远发展?等等。
案例1：省级示范幼儿园转制引起关注
2001年8月份开学之初，某市某区某幼儿园新入园小朋友的家长发现，他们为孩子所交的费用比上一届整整翻了一番，由每月250多元上涨到每月500多元。一打听，原来这所省级示范幼儿园的性质已由公办转成国有民办，收费标准随之调高，但令家长们不解的是，幼儿园在现有资源没有任何变化的情况，仅仅名义上成了国有民办就要多收钱，情理何在?老百姓对此议论纷纷。
1．该园为何要转制?
这所幼儿园所属辖区是一个工业化城区，该区的幼儿园以企业单位开办为多，而这所幼儿园是惟一所由街道，和教育局举办的公立园，已有50年的历史，早在20世纪90年代就被评为省级示范幼儿园，一直是个口碑较好、生源较多的园所。既然状况那么好，为何要转制呢?早在2001年9月之前，凡人该园的小朋友都需交赞助费，少则一二千，多则四五千，该园将这些赞助费用来改善基础设施、增添设备。可在这时，有家长将幼儿园收赞助费一事作为乱收费案件上报区、市教育局、纪检委，幼儿园被通报批评，并被要求给家长退款。园方也有一肚子的委屈，新建起的教学楼还欠几十万元债务，不收赞助费仅靠保育费是无法偿还的，而教育行政部门本身义务教育的经费就很紧张，无力拨款给幼儿园。而此时，其他一些县、市区在尝试教育改革的新路，将公立园所转制，让幼儿园走向市场，放开收费标准，这样一来幼儿园高收费自然就合理了。于是，教育行政部门为了抛掉这个包袱，很快就出台了将该所幼儿园改制的方案。
2．转制后的经费问题。
转制方案中争议最大、最令教师感到不满的是经费问题。方案中明确规定：幼儿园人员工资财政拨款部分逐年按仍递减，三年后完全“断奶”，幼儿园自收自支，自负盈亏。关键在于这些被截留的钱怎么用?教育行政部门说将用于扶持全区幼教事业的发展，，事实也的确如此。去年，由区教育局、园所所在街道、一家企业联合投资，在本区兴建一所实验幼儿园，其中一部分资金就是截留的部分人员工资。当然，从政府角度考虑，这样做也无可厚非。随之而来的问题是，该示范园由于收费高、设施并不很完备，随着出生率逐年降低，等财政完全“断奶”后，园长担心教师的工资、福利待遇的保障都成问题，而如果不能保障，将造成恶性循环，幼儿园的生存、教师的生存者将面临危机。
案例2：上了星级少了学生
该区某乡镇中心幼儿园在2001年开学之初，来报名的小朋友并没有预计的多，一时园长着了慌，因为通过上一年的努力，该园终于在原有二星级的基础上再上了一个等级，成为为数不多的三星级乡镇园，按理说，来报名的小朋友应该很多，可怎么反而少了?小朋友都去哪里了呢?一打听，原来很多都去了那些设施简陋、家庭式管理的个体幼儿园。原因很闹单：这些幼儿园收费低。而这所乡镇中心幼儿园可以按三星级标准收费，加重了农民的经济负担，最终导致了生源的流失。
由于生源减少，好几间活动室被闲置，有人就问园长：为何不降低收费标准，将这些闲置的资源加以充分利用，园长回答说：再降低标准就无法正常支付教师工资，而教师工资已经太低了!该园教师每月平均工资只有500元，每年都有教师流失，愿意来的也基本是没有正规幼师学校毕业的。乡镇中心幼儿园在当地是要发挥示范作用的，但频繁的教师流动造成师资队伍整体素质偏低，根本就无法发挥示范作用。
二、分析与思考
以上两个案例比较典型地反映了我国近两年幼教改革中城区幼儿园和乡镇幼儿园所处的境地。笔者一直搞不懂的是，我们改革的目的究竟是为了什么?是为了使教师更加热爱这份职业，还是越来越没有安全感而想逃离?是为了使越来越多的孩子接受更加优质的教育，还是将其拒之门外?改来改去，效果到底如何?最值得思考的是，幼儿园转制这一行为是否合乎法律规范?政府行为就可以不顾法律的要求吗?这是个值得深思的问题。
首先，转制造成办园经费不足，从而导致各种问题的出现，达不到幼教改革的目的。
该区形成了以公立园所为龙头，以企业、乡镇、街道自办园所为主体的办园格局，但由于企业不景气，经济效益下滑，企业对于幼儿园的经费投入逐年削减，因此，企业幼儿园作为后勤单位面临着与主办单位脱钩走向社会化，甚至是被“关、停、并、转”。惟一的一所公立幼儿园也被转制，乡镇中心幼儿园也要实施自主经营、自负盈亏。从以上案例反映出，由于举办者不再或逐年减少对幼儿园的投入，办园经费不足，直接造成以下问题：一是幼儿园的硬件投入减少。目前该区仅有2所幼儿园配有多媒体电化教育设施，与其他区县幼儿园相比，差距比较大。而且，幼儿园的玩教具配备不足，更新不及时，影响了孩子们在“玩中学”的质量。二是保育员配备不足。由于街道、乡镇幼儿园实行自收自支、自负盈亏，为节省开支，在保教人员配备方面明显不足，每班均只有两名教师，没有保育员，教师工作时间长、量大，而备课、学习的时间少，直接影响教学活动质量。三是班额大，幼师比例偏高。按照《幼儿园工作规程》中的规定：“小班25人，中班30人，大班35人，混合班30人，学前班每班不超过40人。”而该区(2001年统计)班级人数分布如下：教育部门办园每班幼儿均数37，其他部门办园每班幼儿均数32，集体部门办园每班幼儿均数36，均超出规定的班均人数30人的标准，个别街道办园大班人数甚至超过45人。班额大，幼师比偏高，师幼比基本在1：15―1：20之间。我们知道班级规模和师幼比是制约学前教育质量的一个重要因素。孩子年龄越小，人数愈多，愈不易被监控，势必影响正常教育教学活动顺利开展，更不利于照顾孩子的个别差异。而从该区现状分析，未来几年，幼儿园为了追求经济效益，班级规模可能还会扩大，幼师比还会上升，这从根本上违反了“儿童至上”的原则。四是幼儿教师工资待遇差异较大。该区公办教师工资待遇相当于小学教师，而非公办教师，特别是乡镇、街道幼儿园教师工资水平普遍偏低，好一点的每月600元左右，差的每月仅400元左右，而一些乡镇、街道还限制、干涉幼儿园经费的使用，限定幼儿园教师工资、奖金发放额度。在这种待遇低、工作量大的情况下，很难吸引好的教师，从而最终影响保教质量。转制显现的问题使儿童学习的环境普遍恶化了。
其次，依法治教、依法兴教难以体现。
《教育法》指出：“各级人民政府及其有关行政部门应当加强对学校及其他教育机构经费的监督管理，提高教育投资效益。”《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》也分别提出“幼儿园应当加强财务管理，合理使用各项经费，任何单位不得克扣、挪用幼儿园经费。”“省、自治区、直辖市或地(市)级教育行政部门应会同有关部门制定各类幼儿园经费管理办法。幼儿园的经费应按规定的使用范围合理开支，坚持专款专用，不得挪做他用。”
教育经费是教育发展的前提条件，是国办学校、幼儿园及其他教育机构进行正常教育教学活动的保障，是教师工资的主要来源。如第一个案例中，在什么都没做变动仅仅将该幼儿园变成国有民办的决定，就克扣、挪用教师工资是否合法，就很值得探讨。如果严格按照国家有关规定，幼儿园的转制及教育经费的调整应经过本级人民代表大会审查和批准，否则算做擅自更改教育预算支出，这种行为就违反了《教育法》和《预算法》。政府的强制行为不可以无视法律的存在。
第三，幼儿教师的合法权利受到了践踏。
依据《教育法》、《教师法》，我国幼儿教师具有六项基本权利，其中按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假(简称获取报酬待遇权)是宪法规定的公民享有劳动的权利和劳动者有休息的权利的具体化。其基本含义包括：(1)教师有权要求所在幼儿园及其主管部门根据国家教育法律、教师聘用合同的规定，按时、足额支付工资报酬，包括基础工资、职务工资、课时报酬、奖金、教龄津贴、班主任津贴及其他各种津贴在内的工资收入。(2)教师有权享受国家规定的福利待遇。包括医疗、住房、退休等方面的各种待遇和优惠以及寒暑假期的带薪休假。
对于获报报酬待遇权，转制后的幼儿园是无法保证教师完全享受的。首先，园长虽是法入代表，但是由行政部门委派，仅仅承担教育行政机关委托其对教师行使管理的职能，却没有法律意义上的真正法人权利，因而不承担法律责任。如第一个案例中，转制后完全实行自收自支、自负盈亏，教师的福利待遇与中小学教师差距越来越大；而乡镇中心幼儿园教师的收入更少得可怜，连小学教师工资中的基础工资都达不到，园长也无可奈何，在这种情况下，能说是园所侵害了教师的合法权利吗?其次，转制后的幼儿园能否营利，不营利又如何保障教师享受获取报酬待遇权?从产权理论分析，非营利性机构与营利性机构的根本区分在于是否有人占有剩余。我国《幼儿园工作规程》中明确规定：“任何组织和个人举办幼儿园不得以营利为目的，举办者筹措的经费，应有一定比例用于改善办学条件。”也就是说幼儿园是非营利机构，非营利机构可以有节余，但如何理解节余?是所有支出都满足后的剩余还是在规定支出范围后的剩余?如果园所所有收入还不能保障支付教师的应得报酬，它不通过营利又以何来支付?如果通过营利获得的经费用于改善教师待遇是否违反了《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》的有关规定呢?再次，我国对营利性学校和非营利性学校的划分无明确规定，造成产权不明晰、责任不到位，幼儿教师的权利无处申诉。而美国对营利性学校和非营利性学校有明确的划分(如表所示)。
从表中我们可以清楚地看出营利与非营利学校的产权


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营利性学校
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非营利性学校
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终极所有者
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私人或企业
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教育机构自身
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是否可以节余
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可以
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可以
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节余可否分配
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可以
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不可以
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是否纳税
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是
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不
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最有影响者
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投资者
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捐助者
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初始资金来源
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投资
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捐资
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组织目的
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实现利润
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实现使命
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驱动力
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市场驱动
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使命驱动
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对成绩的关注
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更注重毕业成绩
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更注重入学成绩
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教师影响力
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消费者(学生、家长)意见优先
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教师意见优先
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主体是明析的，其权利主体与产权相关的范畴是明确的。而转制后的幼儿园其产权主体是国家，应是非营利性的，但在实际运作中却采用的是营利性学校的做法，如节余的分配、组织的目的、驱动力及教师影响力等方面，正是因为主体与权利的混乱，也使得教师合法权利得不到应有的保障，似乎园方和教育行政部门、乡政府都有权利管理教师，但实际上，没有真正负责的主体，幼儿教师也就投诉无门。
三、小结
学前教育的重要性大家都很清楚。在我国目前国情下，学前阶段属于非义务教育，国家提出学前教育要以公办园所为龙头、社会力量办园为主体，是符合我国现状的办园模式。但是，在具体执行政策中，应以法律、法规为准绳，应以不挫伤广大幼儿教师的工作热情为前提，更应以促进儿童的健康发展为根本，否则，教育改革是无法取得成效的。
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