我国幼儿教育财政休制的沿革与刨新(上)

                                                                                                  
[摘要]本文比较全面、客观地分析了我国幼儿教育财政体制的历史渊源与现状，总结了不同时期幼儿教育财政的基本特征、已取得的成就和尚存在的不足之处：重点对我国当前的幼儿教育财政体制和投资绩效进行综合评估，并尝试提出一些改革的政策建议。
[关键词]幼儿教育；财政体制；财政政策；投资
我国真正的幼儿教育财政最早出现在清朝末年。1903年，第一所官办的具有教育特征的幼儿教育机构一一湖北武昌蒙养院诞生。自此以后，一批官办的幼儿社会教育的专门机构相继出现。官办幼儿社会教育机构的诞生，标志着政府财政支持幼儿教育行动的开始。1904年，清政府颁布了我国第一个涵盖幼儿教育阶段的法规――《癸卯学制》，确定了幼儿教育在学制中的地位，其“奏定蒙养院章程及家庭教育法章程”建议：各地方政府给育婴堂提供常年经费，对能识字讲授的乳媪，“每月要格外优给工资”[1]该章程标志着近代我国政府财政支持幼儿教育政策的发端。
新中国成立以后，我国政府主要以老解放区的经验为基础，以前苏联为样板，建立并完善幼儿教育行政管理体制和财政体制。老解放区的幼儿教育财政体制是新中国幼儿教育财政体制的渊源和早期雏形。当时边区政府主要采用重点包办党政军托幼机构，适当扶持社团托幼机构，发动群众集资创办民间托幼机构的投资思路和办学体制。这种过分对党政军干部子女倾斜的财政政策对我国解放后幼儿教育财政政策的公平性产生了消极影响。
综观我国幼儿教育财政制度的发展，大致可以分为计划经济条件下的幼儿教育财政和经济转型期的幼儿教育财政两个明显的阶段，下文分别进行阐述。
一、计划经济条件下，多元化幼儿教育财政体制的形成
1949年至1979年，在计划经济的条件下，我国的幼儿教育行政管理体制经历了几次大的调整，幼儿教育财政体制和状况也经历了非常复杂、曲折的演变过程。于上世纪70年代末，最终形成了城乡二元的、多元化的幼儿教育财政投资体制。
阶段一(1949～1953)1949-~l1月，中央人民政府教育部成立，在初等教育司内设幼儿教育处，1952年该处调整为教育部的一个直属单位，专门负责管理幼儿教育。1951年8月，政务院《关于改革学制的决定》中规定，“幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广”。自此，幼儿教育事业从城市拓展到农村的基本发展思路被确立下来。幼儿教育财政投资的城市取向也初见端倪．农村幼儿教育则只能走农民集资办学的道路，城乡二元的、分化的幼儿教育投资体制初步形成。
1952年3月，教育部发布《幼儿园暂行规程草案》，对各级各类幼儿园的经费来源和管理首次进行规范。其中规定：“县、市所办幼儿园的经费，由县、市人民政府在地方教育事业费内统筹统支。其他公办和私立幼儿园的经费，由设立者或董事会供给。”国家财政投资体制、其他机关和民间投资体制双轨并列、财权和事权统一的、相对分散的幼儿教育投资体制得以细化。
建国初期，我国政府不仅直接为教办同拨款和提供物资，还以职工福利的形式，用财政暗补国家机关、部队、企事业单位附属幼儿园，从而建立了依附性或从属性的幼儿教育财政投资体制。直到上个世纪80年代初期，我同政府都允许部队、各机关、企事业单位从本单位的基本建设费、福利费、工会经费、企业管理费、事业费等经费项目中支出幼儿教育经费。
阶段二(1954～1979)：在这一阶段，国家实行“条块”结合，以“块块”为主的行政管理体制。财政预算按照“统一领导、分级管理”的体制安排。我国的幼儿教育行政管理体制和财政投资体制也很快做出了调整。幼儿教育管理体制和投资体制进一步地方化、部门单位化、分散化，实行横向联合管理，多方投资。
1956年2月，教育部、：卫生部、内务部联合发出《关于托儿所幼儿圃几个问题的联合通知》，该通知再次对托幼机构的发展方针和领导问题做出了明确规定，首次提出“统一领导，分级管理”的原则，将托儿所和幼儿园分开管理，托幼机构行政上归所属单位管理，业务上教育部门分管幼儿同，卫生部门分管托儿所。这样，托儿所和幼儿同开始被分段管理和分开投资。
1958~～1960年，我国进入第二个五年计划期，发动了大跃进运动和农村人民公社化运动。幼儿教育经历了大起大落，基本上恢复到1957年的水平。十年动乱期间，幼儿教育遭到全面破坏。动乱结束后，国家提出要积极发展幼儿教育的要求。1978年，教育部恢复幼儿教育处，一些省市自治区也恢复了幼教管理机构，并配备了管理干部。1979年7月，经中央和国务院批准，教育部、卫生部、全国妇联等部门联合召开全国托幼工作会议，会议提出坚持“两条腿走路”的方针，恢复、发展、调整、提高各类托幼机构；在资金筹集方面，要坚持国家、集体、社会和个人一起上的原则。多元化的幼儿教育投资体制再次得以恢复和强化。
同年，在全国托幼工作会议的倡导下，国务院成立托幼工作领导小组及其办事机构，负责研究和实施有关托幼工作的规定，办事机构设在妇联。各省市先后设立了托幼工作领导机构，形成了完整的由上而下的“统一领导，分级管理”的领导体制。这样，“条块结合，以块为主”的幼儿教育管理体制和投资体制渐趋成熟。
在计划经济条件下，我国的这种以“块”为主的管理体制有利于筹集社会资金和物资办园，调动地方办学的积极性，尽快普及幼儿教育。在坚持国家、集体和个人一起上的原则下，多元化的幼儿教育投资体制确实促进了我围幼儿教育的普及化、平民化，并走向农村。
但这种幼儿教育财政体制的弊端是明显的：国家拨付的有限的幼儿教育经费由妇联、教育、卫生和其他党政军部门多个“条条”下达，多个“条条”之间调剂困难，幼儿教育资源被条块分割，部门占有，具有分散性和封闭性，不利于国家统筹安排和管理；各层级部门办同条件和质量层次不齐，幼儿教育资源分配具有明显的不平衡性和差异性；幼儿教育对其他部门福利和社会资金依赖明显，缺乏独立性，这为幼儿教育事业的稳定和持续发展埋下了隐患；各托幼机构的财权、物权、人事权和行政管理归属不同部门单位，不符合“财权事权统一”的财政管理原则，容易形成“权、利大家抢，责任无人担”的局面；政府对城乡集体和民办托幼机构，尤其是广大农村地区的幼教事业几乎没有财政投入。
二、经济转型后，幼儿教育财政体制改革的成就与不足
上世纪70年代末、80年代初，我国农村和城市的经济体制开始发生深刻的变革，“市场”因素开始发生调节作用，并且作用日益加强；企、事业单位、政府机构的改革依次展开；国家的财政制度也开始了以“放权让利”为主调的财政改革；基础教育开始了分权化的制度调整；幼儿教育赖以生存的土壤――我国的福利事业也踏上了社会化的进程。在计划经济条件下形成的依附型幼儿教育财政投资机制迅速崩溃，我国幼儿教育财政改革面临新的抉择。
自上世纪80年代初至今，我国幼儿教育财政改革已取得了多项成就：
(一)加强了规划和立法，明确了各级政府和各部门的职责，保证了各级政府的投入与管理
改革开放以来，我国政府对幼儿教育的财政总投人基本上做到了逐年增长，对幼儿教育承担了较多的财政责任。如2002年，我国预算内幼儿教育经费拨款占全国幼儿教育经费总投入自358．2％；财政性幼儿教育经费总投入占全国幼儿教育经费总投入的77．3％。[2]我国政府还用规划和立法形式保汪财政投入稳定并略有增长，建议设立幼儿教育专项经费。早在1983年，教育部在《关于发展农村幼儿教育的几点意见》中就指出，“各级教育行政部门应根据财政部1980年制定的《国家预算收支科目》的规定，在地方教育事业经费中列幼儿教育专项。教育基建投资也应包括幼儿教育项目，以保证教育部门办同有计划地发展。在有条件的地方，地方财政还应对农村幼教事业给予适当补助。”
针对部分地方政府撤资、减资，甚至变卖幼儿园的做法，1997年原同家教委发布的幼儿教育“九五”规划提出，各地政府要将幼儿教育纳入当地政府、教育行政部门和有关部门的重要议事日程，列入当地经济、社会发展的总体规划中。2003年3月，国务院办公厅转发教育部等部门(单位)的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》，对我国各级政府和各部门的责任做出了更为具体的规定。这也是我日政府首次将幼儿教育的事权和财权进行明确分工，是对我国幼儿教育行政管理体制和财政投资体制的重新统筹规划和整体布局。
(二)重新调整了非教育部门单位幼儿园的行政管理体制和投资体制
新中国成立以来，我国一贯坚持动员和依靠社会各方面力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育，使企事业单位、集体办同在我同幼教事业中占有重要地位。然而，自上世纪80年代末开始，随着我同经济体制改革的口益深入和社会主义市场经济体制的建立，特别是在企业转换经营体制过程中，企业的后勤服务社会化改革将许多企、业幼儿冈推向了社会。随后的事业单位改革、机关部门机构和人员调整也使许多的事业单位和机关附属幼儿园面临着脱离原附属单位的命运。
为引导这些作为单位集体福利发展起来的附属幼儿园的转制，保证幼儿教育事业的稳定发展，1995年9月，国家教委、民政部、建设部等多部委联合发出了《关于企业办幼儿园的若干意见》，指出有条件的企业要继续办好幼儿园；积极推进幼儿教育社会化，对部分不具备独立办同条件和具备了分离条件的幼儿同，本着平稳过渡的原则，可在政府的统筹下，将同所交给地方教育行政部，或其他社会团体、个人。为纠正企事业单位幼儿园在转制中出现的各种问题，2003年3月困务院转发了《关于幼儿教育改革与发展指导意见》，对企事业单位幼儿园转制又提出更具体的规定：“企事业单位转制后，可以继续举办幼儿园，也可将企事业单位办园资产整体无偿划拨，移交当地教育部门统筹管理；要通过实施联办、承办、国有民办等办园体制改革，提高办园效益和活力。实施办园体制改革要保证国有资产不流失，保育、教育质量不下降，广大幼儿教师合法权益受到保障、整体素质得到提高。”国家对企事业单位幼儿园转制的规定对其他机关园、集体制幼儿园也有一定的引导作用，我国许多机关同和集体制幼儿园也基本上按照该思路进行改革。
(三)规范和鼓励社会力量办园，拓宽幼儿教育经费渠道
为满足城乡对幼儿教育事业发展的巨大需求，我国一直鼓励利用非政府力量创办托幼机构。1983年，教育部发布了《关于农村幼儿教育的几点意见》，指出“发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针。农村应以群众集体办园为主，充分调动社(乡)、队(村)的积极性；县镇则应大力提倡机关、厂矿企事业、街道办园，并支持群众个人办园。”
1997年7月。国家教委颁发的《全国幼儿教育事业“九五，，发展目标实施意见》指出要动员社会力量办园，在国家“九五”期间发展幼儿教育的措施中也明确提出要动员社会力量办同，并认为，“幼儿教育事业具有很强的地方性和群众性，发展这项事业必须由地方政府统一领导，坚持国家、集体和公民个人一起办的方针，按照“地方负责，分级管理和有关部门分工负责”的原则，在地方政府举办幼儿园的同时，仍应积极鼓励和大力支持企、事业单位、社会团体、街道居委会，农村乡、镇和村委会，公民个人举办幼儿园或捐资助园。”对民办园要按照“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，加强对民办园的管理，探索民办幼儿园的发展机制。
2003年，国务院办公厅转发教育部等部门(单位)的《关于幼儿教育改革与发展指导意见》的通知，指出“积极鼓励和提倡社会各方面力量采取多种形式举办幼儿园。社会力量举办的幼儿园，在审批注册、分类定级、教师培训、职称评定、表彰奖励等方面与公办幼儿园具有同等地位。”至此，从法规的角度考虑，社会力量办园与公办园已能被同等对待。
(四)充分利用社区资源，尝试以社区为依托推进幼儿教育的社会化
幼儿教育具有很强的生活性和地方性。为方便幼儿家长，就地取材，就近入学，创造良好的社区环境，我国一直注意利用城市街道、农村社(乡)、村、队的资源发展幼儿教育。但在计划经济条件下．城市职工一般享受单位的福利分房，他们的孩子在本单位享受福利性的幼儿教育，城市小区建设发展缓慢，社区幼儿教育发展也很缓慢。随着经济体制改革的推进，城市职工的集体福利被逐步社会化，作为单位福利发展起来的这些幼儿园，部分需要独立，部分需要寻找新的母体和依靠，还有大量的被关、停、并、转。寄生或依附型的幼儿教育行政体制和财政支持机制面临崩溃的危险。我国城市幼儿教育的发展策略被迫做出新的调整――发展社区幼儿教育，促进幼儿教育的社区化和社会化。
(五)逐步规范幼儿园收费，尝试建立幼儿因保教成本分担的制度
在计划经济条件下，我国幼儿教育收费具有象征性、收费标准和水平较低的特点。经济转型后，平均主义思想的壁垒日渐崩溃，免费教育作为一种福利制度受到冲击。按市场经济的原则，享受消费就应支付费用。各地私立幼儿教育的收费标准首先被放开。收费范围不断扩大，幼儿园之间收费档次也不断被拉大。其次，公办园的学杂费标准也被适度放开，容许各幼儿园在一定的幅度内自定价格，对外招收幼儿可以收取一定数额的赞助费。
自80年代中后期始，幼儿教育收费开始与教育质量挂钩，全国各地许多地方都开始按幼儿园的级、类确定收费标准。当前已有一些大中城市、沿海地区开始核算幼儿园的办学成本，制定政策，按保教成本收费。“成本分担”已成为我国幼儿教育收费政策发展的必然趋势。
(六)实施灵活和倾斜性的财政投资政策，容许适度存在差异性和不均衡性
我国幅员辽阔，城乡二元社会并存，各地经济发展和幼儿教育基础差别悬殊，且幼儿教育实行地方负责的管理体制。因此，制定的有关托幼机构的建筑、玩教具标准都具有等级差别。幼儿教育的“九五”规划和“十五”规划都提出了幼儿教育事业的分区、分步骤普及的要求，允许不同地区的幼儿教育不均衡投资和发展。在多种类型的幼儿园中，教办园、机关园、示范园等长期以来一直受到政府的特殊关爱，其他类型的幼儿园由各举办单位和个人出资。这种重点投资和不均衡发展的思路符合我国的城乡和东、中、西部差异悬殊的社会现实，是一种比较务实的做法。新中国成立以来，我国的幼儿教育就这样不平衡地发展起来了，幼儿教育事业整体上还是有了很大的提高。
主要参考文献：
[l]转引自中国学前教育史编写组．中国学前教育史资料选(全一册)．北京：人民教育出版社，1989#-f&．第278页。
[2]教育部财务司、国家统计局．中国教育经费统计年鉴(2004)．中国统计出版社．
作者单位：蔡迎旗，华中师范大学教育学院；冯晓霞。北京师范大学教育学院


          关键词：教育财政体制