《民办教育促进法》解读

                                                                                                  
我想就民办教育(当然包括民办学前教育在内)在法制规范化的道路上前进谈三个问题。
第一个问题，民办教育进入了法制化阶段。
《民办教育促进法》在2003年9月1日起正式实行，2004年4月1日起《（民办教育促进法)实施条例》开始实行，这样，我国的民办教育进入了一个比较健全的法制化阶段。
(一)在我国，民办教育经历了走向法制化的历史进程。我国私立教育的历史已经很长了，但是新中国成立以后，我国的私立教育在一个阶段里面被停止了，可以说，民办教育的再度崛起是在改革开放以后。从改革开放后的情况来看，我们的民办教育大约经历了以下几个阶段：第一个阶段以十一届三中全会为起点，民办非学历教育崛起，并蓬勃发展；第二个阶段以邓小平同志南巡讲话为起点，民办学历教育开始出现，并且进一步发展；第三个阶段以国务院关于社会力量办学的条例的颁布为起点，民办教育进入了一个相对规范发展的时期；第四个阶段以2003年《民办教育促进法》的颁行为起点，民办教育进入了法制化阶段。这样的一个进程说明，我们最终能够通过《民办教育促进法》把民办教育纳入法制化的轨道，是经历了前面一段时间的努力和积累的，一方面在积累发展的经验，另一方面也在不断解决发展中的问题。
(二)法律效率的充分发挥需要条件和保障。法的颁行并不意味着法所规定的法律效应都能够充分地体现，法律条文的颁行和法律效应的实现实际上是有区别的，应该看到，法律效应的充分发挥是有条件的，至少有这样几个因素：1．要全面地去理解法律。对于同一部法律，不同的人会从不同的角度去选择他所需要的那一部分来解读这部法律，比如说，我们民办教育界就有可能更多地关注这部法对于保障我们的合法权益究竟提到哪些条款，而管理部门就会更多地关注这部法怎么样来加强管理，所以，人们很容易就从某一个角度来理解这个法律。不能全面地理解这部法律，法律效应的充分发挥就会有难度。2．配套文件的合理。一部法律的规定相当部分是比较完整的，如果要使它变成能够操作的东西，不管是内容的更加具体化，还是操作更加程序化，都需要一些配套的东西，像《民办教育促进法实施条例》就是与《民办教育促进法》配套的。但光有实施条例还是不行，因为实施条例里面也有两部分，一部分相对完整，另一部分呢，则授权地方，还可以根据需要注入更多的东西。一部法颁行以后就需要有一整套配套的东西，而配套的东西配套得合不合理则可能存在一定的问题，配套得合不合理有时候牵涉到配套文件里面对法律的理解是不是完整，或者立法的宗旨是不是正确。3．要提高执法效能。法律出台了以后要由执法部门来执行，执法过程中的执法效果就要看执法部门的执法能力和执法水平，这些都与法律效应的发挥有直接的关系。比如说，按照《（民办教育促进法)实施条例》的有关规定，经过依法审批的民办机构可以继续活动，在一年之内再换发许可证，就拿这一条来讲，《民办教育促进法》是2003年9月1日开始颁行的，一年之内就是到2004年9月1日，但是到现在为止，几乎所有的地方都还没有启动这个工作，而离9月1日只有几个月的时间了，所以这里面有一个相关配套文件下来得慢的问题，如果我们地方的执法效能又不是很高的话，将使这部法律效应的发挥受到影响。4．要增强人们的法制观念。确实有一些人法制观念很淡薄，从而造成违法的情况比较多，再加上有一些是法律上做了很好的规定，而我们又没有很好地去学习，这样造成我们无意中做了一些违法的事件，所以增强法制观念也是十分重要的。5．社会监督要到位。社会监督包括各种社会团体、广大群众、各种媒体的监督，监督既包括对民办教育界的监督，也包括对管理部门的监督，这些监督如果能够到位，法律效应的发挥可以发挥得很好。这些因素都影响我们法律效应的发挥，所以大家应该看到，一部法颁行以后，要想使其效应得以充分发挥的话，需要有一个过程，但是我们要加快这个过程。在《民办教育促进法》及其实施条例颁布以后，社会各界的反应不一样，出现了所谓“春天论”“冬天论”等等。“春天论”即认为《民办教育促进法》的颁布迎来了民办教育的春天，“冬天论”却认为《民办教育促进法》颁布以后民办教育就面临着冬天，觉得更难受。现在从不同的角度对《民办教育促进法》有一些不同的反应，特别是对于实施条例相关规定的意见更多一些。但在这里，有一点我们必须认识到，一部法在颁发以前，我们可以进行广泛的、充分的讨论，在颁发以后，也可以对它的完善提出这样或那样的意见；但是作为一个法制化的社会，特别是要走向成熟法制化的社会，首先必须明确，一部法在颁发之后不可能朝令夕改，我们一定要维护法律的权威，坚决依法行事。说到依《民办教育促进法》行事，一方面政府部门要依法行政，另一方面民办教育界要依法办学，在这个过程中来逐步完善我们的法制。
第二个问题，依法促进民办教育发展是各级政府和行政部门的责任。
(一)要紧紧抓住促进民办教育发展这个法律核心。所谓促进民办教育发展一方面指加快民办教育的发展，另一方面，把促进民办教育健康发展。作为政府部门，大家首先要紧紧把握住这个核心内容。为了贯彻这个法律核心，我想，针对民办教育发展过程中出现的一些混乱现象，在推进管理的时候，在有一些地区，要借助法制管理好好地整顿一下。民办教育发展的好处我们都已经知道了，那就是有利于扩大我们的教育资源。我们目前的教育资源的总量并不大，特别是优质教育资源的总量不大，包括我们学前教育在内的整体教育资源都是如此。民办教育扩大了教育资源的总量，尤其是扩大了优质教育资源的总量，对于教育总体的规划目标是有帮助的。关于公办教育经费促进公办教育的发展我要再谈一下，因为有一些同志认为，民办教育的发展是；中击公办教育发展的，因为民办教育和公办教育会争夺生源。我想，这是一个视角问题。比如说，浙江长兴在推行教育券的时候采取了一个办法：如果一个学生到民办学校就读，它提供一张面值为500元的教育卷，民办学校可以拿着这张教育卷到财政部门去兑现。为什么要这么考虑呢?它算了一笔帐：一个学生上公办学校每年需要政府部门补贴1200块钱，而上民办学校政府只需支持500块钱，可节约700块钱。这样一来，发展公办教育的经费就增加了。大家知道，最终体现我们教育经费水平的是生均教育经费，就如吃蛋糕，最终体现的是一个人能吃到多少蛋糕。要使一个人吃到的蛋糕多有两种办法，一种是把蛋糕做大，如公办学校越来越多，规模越来越大，那当然每个学生能吃到的蛋糕也就大多了；另外一个办法就是，蛋糕不用做得很大，但是吃这个蛋糕的人少了，每人自然吃得多。使接受公共教育的人减少实际上是增加公共教育经费很重要的一个方式，也就是说，使一部分人进入民办学校学习能增加公共教育经费。可见，看待民办教育与公办教育的关系有两种不同的角度：一个角度是，增加一个民办学校，就是又多了一个想要赚钱的人；另外一个视角是，增加一所民办学校，便是给我公共教育又节省了经费。当然，民办教育向公众提供了多种选择的机会，学校的活力形成了教育的竞争，这是自然的。现在的关键在于我国民办教育的总体规模并不大，远远还不能适应我国教育发展的需要。我们目前教育规模的总体情况大概是这样的：2003年我国小学、中学、幼儿园一共有627多所，其中民办的有678千多所，只占总体的11％左右，这个比率是很小的。从幼儿园的情况来看，全国幼儿园的总数是116000多所，其中民办的幼儿园是50000多所，在机构数上所占的比率是47．72％，而从人数上看，2003年幼儿园在园的人数，包括学前班，大概是2004所，在民办幼儿园就读的是487，只占23．96％。还要看到两个情况，一个情况是，由于计划生育的推动，我们的生源在减少，全国幼儿园在园的人数减少了25％，而民办幼儿园的在园儿童增加了24％，可见民办幼儿园实际上是在发展的；另一个情况就是，2003年我们学前教育的毛入学率不过是37．4％，可见整个学前教育包括民办学前教育的发展空间还很大，所以很多比较清醒的民办教育界人士都把他们的发展领域放在，或者是首先放在学前教育领域，他们看清楚了这样一个大的发屑形势。
应该看到，促进民办教育事业的发展，形成一个以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局，是全面建设小康社会的需要。我们应该看到民办教育对我国教育的贡献。这是我想谈的第二个问题里面的第一点。
(二)政府部门要落实民办学校和公办学校同等的法律地位。民办学校和公办学校同等的法律地位和民办学校的办学自主权是我们民办教育促进法中两个很关键的原则。民办学校和公办学校同等的法律地位当然包括同等的权利、同等的义务，关于这些在法律条文中都作了比较明确的规定。作为政府，在赋予民办学校和公办学校同等权利的过程中，特别是要处理好落实民办学校和公办学校同等的法律地位与保障其办学自主权的关系。目前，在某些地方在赋予同等权利的过程中，把赋予民办学校和公办学校同等的法律地位理解为把民办学校和公办学校同等对待，对民办学校采取和公办学校同样的管理，这样，把公办学校里面一些比较僵化的管理体制又引入到民办学校，把民办学校管死了，这其实是把民办学校同等法律地位和民办学校的办学自主权对立起来的一种食法，丧失了我们法律原有的意义。实际上，在落实民办学校等的法律地位过程当中，必须要保证民办学校的办学自主权必须高度重视民办学校的办学正确，在我们的法律条例里也讲得很清楚，应该处理好这个关系。
(三)政府部门应该是坚决执行并努力完善对民办教育的鼓励与扶持措施。民办教育促进法和实施条例两个都是法律的框架内，政府在推进民办教育发展的过程中应该贯彻执行。尤其是法律规定的有关原则，如用地优惠、税收优惠、赠奖励、信贷优惠、资金扶持、合理回报、表彰奖励、地方扶持政策和措施等等需要进一步具体化、程序化。
(四)要依法规范行政部门的管理行为，增强管理效能。目前，行政部门对民办教育的管理存在疏忽、随意、干预过多、多头干预等问题，以致于管理力量不足、效率不高、成本高、水平低，有待进一步规范、提高。
(五)要转变政府职能，增强服务意识，改进服务态度，提高服务水平。
(六)要研究民办学前教育管理中的诸多问题。如学前教育立法问题，0―3岁早期教育纳入学前教育体系问题，民办幼儿教育在幼教体系中的定位问题，园所建设适应亚社区的文化需求问题，小区配套园所和改制园所的招标问题，幼儿教育集团的发展与管理问题，发展幼儿师范教育与民办幼儿师范教育问题，民办园所的督导评估问题等等，有待进一步研究。
第三个问题，依法举办民办学校是民办教育健康发展的保证。
(一)民办教育有广阔的发展空间，也面临严峻的挑战。因为国家和地方教育发展规划实现必须有民办教育的参与，再加上社会的教育需求以及民间的教育消费支付能力日益增长，民办教育有着广阔的发展空间。但由于诸多的原因存在，民办教育也面临着严峻的挑战，主要表现在两个方面：一是来自学校外部的挑战，教育市场竞争日益加剧，法律保障的实施还需要一个过程。一是来自学校内部的挑战，部分学校、园所定位不当，综合实力偏弱，社会信誉偏低。
(二)民办教育界要抓住机遇，迎接挑战。首先，民办学校、园所要对同质化现状进行研究，根据学校、园所文化特点以及家长、专家的要求，进行差异性策划，面向需求，恰当定位。其次就是要增强实力，提高质量。要根据政府导向、市场需求以及内部发展的需要，靠实力和特点而不是宣传来打造自己的品牌。要重视教育理念。要重视资源整合。教育资源包括内部资源和外部资源，要把教育外部资源(老师、设施、时间)转化内部资源，让内部和外部各种条件整合，以实现高起点的发展，低成本的扩张。整合教育资源的理论有：一种称作为250的理论，即一个人的周边不管是社交广泛与否，内外向的人大概都有250人与他发生各种关系，尽量运用好这些关系；还有一种称作资源共享法，即一个人认识几个人，尽量把这几个人进行整合。比如一个农民有三个儿子，有两个儿子进城工作了，他想把另一个儿子留在他身边了，这时有一个人对他说：“你最好还是让他到城里面去，这样就可以给他在城里面找一个媳妇，找一个姑娘嫁给他。”农民不同意，说另外两个儿子已经进城了，要把老三留在身边。这个人说，我把洛克菲勒的女儿嫁给你三儿子，怎么样?农民说，那可以考虑。这个人要让洛克菲勒的女儿嫁给老三，于是，他就找到洛克菲勒，对他说，我给你的女儿找个女婿，请世界银行的副总裁做你的女婿，洛克非勒一听，世界银行是与他最好的合作伙伴，如果他的女婿是世界银行的副总裁，那对他的事业发展很有利，非常乐意。然后他又去找世界银行的总裁，说我要给你推荐一个副总裁。世界银行的总裁说，不需要了，我已经有好几个副总裁了。他就说我要给你推荐的是洛克菲勒的女婿，世界银行的总裁一听，那当然可以喽，他撮合这样一桩婚姻，实际上是他利用他所认识的这些人的资源进行很好的整合，就可以把一些本来价值很低的东西的价值增加很多倍，我们应该重视教育资源整合的问题。还有要重视双作业线。民办教育的举办者把教师当成是一个雇员，甚至是雇工，愿意用就用，不愿意用就辞退，这是民办教育界最容易忽视的一个问题，造成了企业最初的那种发展状况，只注重企业自身的发展，忽视人力资源的开发，忽视人的培养。事实上，民办教育和企业一样，要有两条作业线。园长在考虑每年工作的时候，一定要有两个计划，一是园所的工作计划，一是教师发展计划。聪明的人都知道，聪明的企业也都知道，科技开发到任何程度，如果人的质量上不去，整个企业的发展也就上不去。如果只舍得在硬件上花钱，而不舍得在教师培养上花钱，那么幼儿园的发展还是上不去。归根结蒂，应该重视“品牌意识”，增强实力，提高质量。如幸福集团，他把他的幼教定位在打工子弟，打工子弟的幼儿园，打工子弟的小学和初中，他不只是把打工子弟学校当作一个慈善事业，他是把打工子弟学校当作精品来做，他把打工子弟当作市场的一份，针对不同的人办不同的园所和学校，做出自己的特点，他现在变成了一个集团，拥有11家幼儿园，变成了在这个领域的老大。所以形成自己特色发展是一个很好的方式，也会为公办园的发展提供一些借鉴。第三，依法办学，规范管理。民办教育在规定了对民办教育扶持的同时，也规定民办教育健康发展的许多要求，从申办到解散，制定了一系列的规定，必须进入法制轨道，遵守法律，调整自己的做法，才能够健康发展，因此，《民办教育促进法》是促进民办教育发展的，是形成一种激励机制的。但是，任何一种激励机制的形成必然伴随着一种淘汰机制的产生，所有的激励机制同时必然是淘汰机制。激励机制激励遵守法律，依法办事、大力发展的原则。所以在激励面前，一定要依法办事，规范自己的管理，同时民办教育也将淘汰机制法制化。所以在增强法制观念的同时，应该增强危机感，任何开明或者说是理智的举办者，都应该明白今天的兴旺发达，并不预示着明天还会兴旺发达。如果自己没有持续发展的动力，不是时刻有危机感，来解决自己发展过程中存在这样或是那样的问题，那么，就很可能会在这样一个激烈的市场竞争面前倒闭，这是我们民办幼儿园在发展过程中存在的一个问题，愿大家能够记住比尔盖茨说过的这句话，微软离破产只有18个月，也永远也只有18个月。
(三)民办教育业也要加快行业自律，维法、维权。上海成立了一个民办教育机构，即为民办教育创办自己的行业组织，包括幼教业在内，这种行业组织的社会信誉有时候并不只是一个人的，而是大家的，有时候一二个园没办好，大家对民办教育园的信誉就没有了。所以民办教育界自身要有一个行业自律，再有就是依法维权，行业机构帮助维权，增强生存能力。（注：本文根据作者在全国首届民办幼儿教育研讨会上的发言整理而成）


          关键词：民办教育促进法