幼儿园“监护责任”探讨

                                                                                                  
近几年，随着中小学和幼儿园中受教育者被侵权案的增多，学校监护问题逐步引起人们关注。1997年底，重庆市北碚区某幼儿园一名5岁儿童在接送时间走失，一审法院判决该幼儿园赔偿受害人人民币计13万多元。此事在当地引起了较大反响。有人认为孩子送到幼儿园后就该幼儿园负责，赔偿是理所当然。也有部分人认为接送期间人来人往，情况复杂，幼儿园不可能照顾到所有幼儿，且该幼儿父母未准时接送，因此幼儿园没有多少责任。该案例所涉及的实质上是幼儿园的监护责任问题，这类问题很多幼儿园都曾面临过。那么，对于幼儿园发生的各种事故，幼儿园有没有责任?幼儿园该承担什么责任?这涉及到幼儿园的监护责任问题，笔者欲在此进行初略探讨。
一、监护及其法律设定监护
是为保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益而专门为其设定监督保护人的一项民事法律制度，即监护人对未成年人或精神病人的人身、财产和其他合法权益的监督和保护。其中监督保护人称为监护人，被保护人称为被监护人。根据我国《民法通则》中关于民事权利能力和民事行为能力的规定，“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人；十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人；十周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人，可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动，其他民事活动由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。”因此，对于无民事行为能力人和限制民事行为能力人，法律为其设定了监护人。
目前，我国民法设定监护人或者委托监护职责主要有三种方式，即法定监护、指定监护和委托监护。
法定监护，即监护人由法律直接规定。根据《民法通则》第16条的规定，能充当法定监护人的可分为三类：(1)近亲属：包括未成年人的父母、祖父母、外祖父母或者兄姐。他们作为监护人是法律规定的义务，而不需要其意思表示。(2)关系密切的其他亲属、朋友：他们作为监护人不是法定义务，而是出于自愿，同时还需经未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意。(3)未成年人的父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。这种情况必须是在未成年人没有上述两类监护人时才会发生。指定监护：即对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。委托监护：最高人民法院1989年4月2日《关于贯彻执行（中华人民共和国民法通则)若干问题的意见(试行)》第22条规定：“监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。因被监护人的侵权行为需要承担民事责任的，应当由监护人承担，但另有约定的除外；被委托人确有过错的，负连带责任。”《民法通则》第十八条还同时规定：监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。最高人民法院《关于贯彻执行{中华人民共和国民法通则)若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第10条规定：“监护人的职责包括：保护被监护人的身体健康，照顾被监护人的生活，管理和保护被监护人的财产，代理被监护人进行民事活动，对被监护人进行管理和教育，在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时，代理其进行诉讼。”
二、幼儿园的监护责任探讨
1．关于幼儿园是否为幼儿的监护人问题
探讨幼儿园的监护责任，必须首先明确一个问题，即幼儿在园期间幼儿园是否为幼儿的监护人。目前关于学校监护的观点主要有三种：绝对监护人――认为学生到校学习，学校理所当然地就是学生的监护人，根据1999年4月上海市教育法制研究与咨询中心对429人所做的相关调查，持上述观点的被调查者所占比例为21％；相对监护人――家长将学生送到学校，可以看作家长暂时将监护责任委托给了学校，是一种事实委托关系，因而学校便成了学生的临时监护人或委托监护人，持该观点的被调查者所占比例为21％；决非监护人――学校是教育机构，履行对学生教书育人的职责而不是监护职责，也不存在家庭与学校间监护责任的转移。对于幼儿园与幼儿之间的关系，上述三种观点哪一种更符合法律的有关规定呢?从我国《民法通则》和最高人民法院的有关司法解释看，幼儿园成为幼儿监护人的情况有三种：一种是成为幼儿的法定监护人，这只有在幼儿没有父母或其他近亲属(或者其父母及其他近亲属没有监护能力)，也没有愿意担任监护人的其他亲属和朋友，同时幼儿父母所在单位是幼儿园时才会发生。从实际来看，这种可能性是有的，但机率极小；另一种是由人民法院或民政部门指定幼儿园成为幼儿的监护人，即指定监护，这种情况的机率就更小了；还有一种情况是幼儿园与幼儿达成委托监护关系。根据有关法律规定，委托监护是一种双方的民事法律行为，是监护人与受托人之间关于受托人为委托人履行监护职责、处理监护事务的协议，需有监护人委托与受托人接受委托的意思表示一致才能成立。因此，委托监护实际上是一种合同关系，并且这种合同关系一般要以书面的方式约定，在合同中应明确规定双方的权利与义务。从目前的实际看，幼儿进入某所幼儿园的行为并不是一种双方的民事法律行为，幼儿家长与学校之间并未构成合同关系，也未签定书面委托合同，因而自然没有形成委托监护关系。从上面的分析可以看出，幼儿园并不是幼儿的监护人。
2．幼儿园的监护责任及其范围
幼儿园不是幼儿的监护人，是否意味着幼儿园对幼儿就没有监护责任呢?事实并非如此。《中华人民共和国教育法》第29条第3款规定“学校应保护受教育者、教师及其他职工的合法权益”；《中华人民共和国未成年人保护法》规定：“学校不得使未成年学生在危及人身安全、健康的校舍和其他教育教学设施中活动(16条)。”“学校和幼儿园安排未成年学生和儿童参加集会，文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于未成年人的健康成长，防止发生人身安全事故(17条)。”“幼儿园应当做好保育、教育工作，促进幼儿在体质、智力、品德等方面和谐发展(19条)。”《幼儿园管理条例》规定：“幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则，创设与幼儿的教育和发展相适应的和谐环境，引导幼儿个性的健康发展；培养幼儿热爱祖国的情感以及良好的品德行为。(13条)幼儿园应当建立卫生保健制度，防止发生食物中毒和传染病的流行。(18条)幼儿园应当建立安全防护制度，严禁在幼儿园内设置威胁幼儿安全的危险建筑物和设施，严禁使用有毒、有害物质制作教具、玩具。(19条)幼儿园发生食物中毒、传染病流行时，举办幼儿园的单位或者个人应当立即采取紧急救护措施，并及时报告当地教育行政部门或卫生行政部门。(20条)幼儿园的园舍和设施有可能发生危险时，举办幼儿园的单位或个人应当采取措施，排除险情，防止事故发生。(21条)”从以上规定可以看出，幼儿园对人园幼儿承担着教育、管理和保护的职责，这种教育、管理和保护职责虽然与监护人的监护职责有很大不同，但我们据此可以认为，幼儿入园学习、生活和活动期间，对幼儿的监护责任已有一部分从其监护人转移到了幼儿园(仅仅是监护责任的部分转移，并不是监护人身份的转移)。
根据有关法律规定和幼儿园的实际，我们认为幼儿园对入园幼儿的监护责任主要包括以下几个方面：确保幼儿在园期间及参与幼儿园组织的各种活动期间的人身安全，通过有效的教学和活动促进幼儿的全面发展，维护幼儿的合法权益免受不法侵害。
3．幼儿园监护不力的法律责任
如果由于幼儿园监护不力而给幼儿造成损害的，幼儿园及其责任人员必须承担相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。
民事责任：最高人民法院《意见》第160条规定“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予补偿。”从该法律条文看，幼儿园承担民事责任实行“过错责任原则”，如果幼儿园确实在教育管理中存在问题，从而使幼儿受到伤害的，幼儿园理所当然要承担民事责任。民事责任主要表现为经济责任，即幼儿园要对被侵权幼儿或其监护人赔偿一定的经济损失，是否要求直接责任人员也分担一部分，可由幼儿园根据情况自行决定。除经济责任外，幼儿园还可能承担赔礼道歉，消除影响等其他民事责任。行政责任：幼儿园事故责任人承担行政法律责任的方式有两种：行政处分和行政处罚。行政处分是指国家机关、企事业单位、社会团体对其所属的违反行政法律规范的公民的一种制裁，共有6种形式，即：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。有关部门可根据事故的具体情况，对有过失的幼儿园教师或管理人员等予以行政处分。
行政处罚是国家特定行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序给予违反行政法律法规而尚不够刑事处罚的个人、组织的一种制裁。行政处罚可分为4类：申诫罚如警告、通报批评等；财产罚如罚款、没收等；行为罚如责令停止招生、吊销办学许可证、撤销教师资格等；人身罚如行政拘留、劳动教养等。这4类处罚可单独适用，也可并处。行政处罚既可以对个人，也可以对幼儿园。如对负有事故责任的教师，可撤销其教师资格；对发生事故的幼儿园，根据不同情况分别予以警告、责令停止招生、吊销办学许可证等处罚及法律法规规定的其他行政处罚(如幼儿园发生食物中毒，卫生行政部门可对该园予以罚款)。
刑事法律责任：幼儿园事故造成严重后果，有重大过失的人员若触犯刑律，便构成犯罪，行为人要承担刑事法律责任，受到刑罚制裁。刑罚包括主刑和附加刑两类：主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑5种形式；附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产3种形式。
犯罪是承担刑事法律责任的前提。幼儿园里因事故而导致的犯罪主要有以下几种：教育设施重大责任事故罪。教育设施重大责任事故罪是指学校及其他教育机构的直接责任人员，明知校舍或者教育教学设施有危险而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的行为。《中华人民共和国刑法》(修订)第138条规定，明知校舍或者教育教学设施有危害性，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的，对直接责任人员处3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。玩忽职守罪。学校工作人员因玩忽职守，致使学校事故发生，造成师生伤亡的，可构成玩忽职守罪。玩忽职守，是指行为人不履行或者不认真履行职务。
玩忽职守的行为可分为两种：一种是国家工作人员应当履行职责而没有履行；另一种是不认真履行职责的行为。它既可以表现为作为，也可以表现为不作为。但玩忽职守的行为并不都构成犯罪，只有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，才构成犯罪。过失致人死亡罪。过失致人死亡罪是指行为人由于过失致使他人死亡的行为。学校管理人员、教师和学生等因过失而致人死亡，便犯此罪。刑法第233条规定：“过失致人死亡的，处3年以上7年以下有期徒刑；情节较轻的，处3年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”过失重伤罪。
因过失致他人重伤即犯过失重伤罪。过失表现为疏忽大意或过于自信的过失，行为人应当预见其行为可能发生致人伤害的结果而没有预见或已经预见而轻信能够避免，以致发生重伤的结果。过失伤害他人致人重伤的，处3年以下有期徒刑或者拘役。幼儿园事故的责任人有时要同时承担几种法律责任而不是一种。例如，一教师带领幼儿外出集体活动，因其玩忽职守致使3名幼儿溺水身亡，造成事故。该教师可同时受到下列处理：学校对其予以开除(行政处分)，教育行政机关剥夺其教师资格(行政处罚)，人民法院以玩忽职守罪判处其有期徒刑3年(刑事处罚)。
三、完善幼儿园监护的措施
1．完善幼儿园有关立法，明确幼儿园的监护责任。从我国的《教育法》和《幼儿园管理条例》看，并没有对幼儿园是否是幼儿在园学习、生活期间的监护人资格进行明确规定：对学生家长与幼儿园之间的委托监护合同的实体要件和程度缺乏规范，对于幼儿在园期间的合法权益受到损害的责任承担方式、承担范围以及赔偿办法等都缺乏相应规定。这一方面使得与之相关的司法审判活动缺乏法律依据，增加了其工作难度；另一方面也使得幼儿园及未成年人的监护人的合法权益缺乏法律保护。因此，加强和完善相关立法明确幼儿园的监护责任是首先必须完成的工作。
2．加强对幼儿园教师的法制教育，增强其监护法律意识。从目前幼儿园的实际看，幼儿园的教师大都毕业于各类幼儿师范学校和各类职业学校的幼儿教育专业。他们在校期间没有学习系统的法律课，更不用说教育法学课。而参加工作后；也未接受过系统的法律知识培训，因而法律知识和法律意识欠缺。这是幼儿园监护不力的重要原因。守法必须知法，应当加强对广大幼儿园教师的法制教育，增强他们的法律意识。
3．制定严格的规章制度，杜绝幼儿园事故的发生。幼儿园出现的部分事故就是因为制度不严、管理不善所造成的。对于幼儿园来讲，为避免出现各种意外，必须制定严格的规章制度，并以此来约束和规范教师的行为，减少教师工作的随意性。这些规章制度包括：教师值班制度――明确在幼儿各类活动时的值班人员及其责任；接送制度――家长接送的时间，交接的方式，护送幼儿回家所涉及的护送的线路、交接地点等；学校卫生制度――如幼儿园的环境管理、健康管理、生活管理等制度；学校安全制度――如门卫制度、设施设备定期检查制度等。
4．改善学校各类设施，减少事故发生的可能性。幼儿在园受伤害案中，有些是由于学校设施原因造成的。幼儿园一般都有供幼儿游戏的设施，这些设施由于使用时间过长或设施本身的质量问题都很容易出现问题。同时，由于幼儿一般都小于7岁，属于无民事行为能力人，不能完全辨认和控制自己的行为，再加之他们生性好动，好奇心强，对任何新鲜事物都想摸一摸、看一看、玩一玩，极易酿成各种事故。因此，幼儿园在进行布局时必须考虑到幼儿的这些特点，一些容易造成幼儿伤害的设施应禁止摆放或应派专人看守，幼儿园的各类建筑物如宿舍、教室、厕所等除了应符合国家的相关标准外，还要符合幼儿的身心特点。幼儿园应加强对各类设施的检修和清理，及时发现问题及时解决问题。
5．建立和健全幼儿园侵权损害赔偿制度。由于幼儿园一般为非营利性机构，其教育经费主要来源于财政拨款，如果要求幼儿园承担巨额赔偿，势必对幼儿园的正常办学造成影响，而让负有直接责任的教师承担也不现实。对此，可借鉴国外的做法，建立幼儿园保险制度，设立事故基金或依法将幼儿园事故纳入责任保险，从而转移学校的赔偿风险，实现损害赔偿的社会化。


          关键词：监护责任