对早期社区整合服务机构运行模式的政策分析

         
【摘要】2003年， 我国提出要“逐步建立以社区为基础的早期服务网络”。本研究在理论分析的基础上， 提出了一些从我国国情出发的对早期社区整合服务机构运行模式的政策建议： 清晰政府导向， 明确价值取向； 进一步改革管理体制； 结合区域特点， 推进整合运行； 进一步增加教育投入， 特别是加强对经济落后地区的教育投入； 建立效果与效率兼备的支持评估系统； 进一步加快社区建设， 提高人们的社区参与意识和参与能力。
【关键词】社区； 整合服务机构； 非正规教育
2003年3月， 国务院办公厅发布了教育部等十个部门关于幼儿教育改革和发展指导意见的通知， 提出了今后五年(2003～2007年) 幼儿教育改革的总目标： “形成以公办幼儿园为骨干和示范， 以社会力量兴办为主体， 公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。根据城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础， 以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。为0～6岁儿童及其家长提供早期保育和教育服务。”这一政策的出发点之一就是通过多样化、生态化的早期社区整合服务机构， 为不同社会阶层， 不同文化、不同背景的儿童及其家庭提供民主、平等的开端机会， 这正是加强教育民主化、缩小社会文化阶层差异、减少社会排斥的有力举措。
由于这一改革举措在我国尚处于起步阶段，在运行目标、价值取向、服务功能、运行原则、整合管理、系统支持等方面还存在着种种问题， 因此，作为学前教育工作者， 我们有必要开展理论分析，探寻一些适合我国国情的 “以社区为基础的整合性早期服务网络”运行模式。
一、加强政府导向， 明确以社区为基础的整合性早期服务网络的价值取向
我国“以社区为基础的整合性早期服务网络”的政策是由中央几个部委共同签发的。从大教育观立场审视这一政策的价值取向， 我们可以发现，处于经济转轨期的中国所面临的家庭问题、民营转制机构的师资培养问题以及流动人口的育儿问题等， 都包含在以社区为基础的早期整合服务网络的服务范围。以社区为基础的整合性早期服务网络的存在意义远远超过了保教系统改革本身，不仅关系到学前儿童的发展， 同时关系到家庭、社区和国家的发展和繁荣， 既要通过改善家庭、社区环境来营造一个促进儿童健康发展的大环境， 又要以早期服务为纽带， 支持家庭和社区的需要， 成为解决当前社会体制变革中出现的一些社会问题的“非暴力因素”。
在政策的推进过程中， 政府的导向作用非常重要， 尤其在政策推进的起步阶段， 清晰的政府导向有助于人们转变观念， 理解“以社区为基础的整合性早期服务网络”的价值， 从而保证该政策的正确推进， 实现大教育的目标。在政府导向下， 无论是整合机构的工作者、早期服务的使用者， 还是社区( 行政部门) 的支持者， 都要认识到， 在“以社区为基础的整合性早期服务”政策推进过程中， 社区的作用不只是保教系统的资源补充， 而且应该是各种早期服务资源的整合平台， 保教机构成为整合资源中的重要组成部分， 整个系统通过以社区为核心和平台的网络系统向社区内的儿童或者成人辐射。这决不只是标榜政绩的口头承诺， 而是要真正落到实处。政府要更加关注社区各类人员的合作参与， 从而使这种整合能够有效实施。
二、进一步改革管理体制
近年来， 我国一些城市已经率先推行一些学前教育管理体制改革措施， 在一定程度上推进了学前教育和保育系统的一体化进程， 但是保教一体化只是学前教育和保育系统内部的体制变革，并没有触及学前教育、保育系统和社区的关系――前者属于教育部门要考虑的， 后者属于民政部门要考虑的， 这种条块分割的体制关系使我国在实现 “以示范性幼儿园为中心整合社区其他资源的整合网络”这一目标时面临着种种困难。国外相关经验表明， 以保教机构为主体进行整合运作时， 尤其是在整合性网络运行时， 往往存在整合力度不够的问题。这是因为整合力度不仅取决于专业上的权威地位， 同时依赖于整合主体在社区中的权威地位。因此， 示范性幼儿园能否在“以社区为基础的整合性早期服务网络”运作中发挥有效作用， 能否与社区以及社区其他相关服务机构资源进行资源整合， 这需要进一步拓展思路， 进一步加大管理体制改革力度。
笔者认为， 可以分两步推行我国“以社区为基础的整合性早期服务”政策： 首先建立以社区为依托的以示范性幼儿园为中心的整合性早期服务机构； 其次建立以社区为基础的以示范性幼儿园为中心的整合性早期服务网络。在分步实现目标的过程中逐步完成对管理体制的变革。
  在我国， 示范性幼儿园普遍姓“公”， 民办幼儿园的数量虽然增长得很快， 但是以社区为基础的非正规的早期服务机构还不多， 社区在管理这些机构时专业力度也不强， 民办幼儿园在质量上仍然无法和示范性幼儿园相比。这些事实表明， 如果不能扩大以社区为基础的非正规的早期服务机构的数量， 不能提高民办幼儿园的质量并逐渐形成一定数量的民办示范性幼儿园， 那么， 最终要建立社区主体运行网络是有一定难度的。因此， 在管理体制上， 国家要对社会办学采取鼓励政策， 建立一些以社区为基础的非正规的早期服务机构，社区要加强对这些早期服务机构的管理， 而且要在办学质量的提高上给予积极支持， 逐渐形成一定数量的服务功能多样的以社区为基础的早期服务机构以及民办示范性幼儿园， 为建立“以社区为基础的早期服务网络”打好基础。
同时， 在管理体制上还应打破公办幼儿园和民办幼儿园以及其他早期服务资源之间互不相关的局面。一种比较有效的策略是利用具有跨部门协调能力的上级行政管理部门进行调控和协调，例如由区长而不是区教育局局长领衔开展社区资源整合协调等。在这一过程中， 随着社区办园力量的增强， 还需要逐渐建立、完善社区和保教系统之间沟通协调的长效机制， 如设立专职协调人员，制定相应的机制和制度等， 以期确实打破社区内各种早期服务资源之间的隔阂。
  三、结合区域特点， 推进整合运作
我国地域辽阔， 各地区的经济条件、人口素质都不相同， 因此， 在推行“以社区为基础的整合性早期服务”政策时， 应该充分考虑区域性的特点： 管理体制良好的区域可以加大资源整合力度， 以更加一体的模式整合早期服务资源； 管理体制尚未理顺的区域则适合先从比较松散的部门入手， 以协调、平行的模式进行整合； 人口稀少地区可以采用流动服务的方式增加服务的易获得性； 对于人口密集的区域来说， 易获得的服务应该是一站式、中心式的整合服务机构； 经济水平比较高的区域可以更多地依靠市场机制获得财力支持； 经济水平不是很高的区域则可以争取更多的国家资助。
  事实上， 并不存在一种通用的整合运行模式，只有充分结合各区域自己的特点， 整合运行模式才可能健康运作。
  四、进一步增加教育投入， 尤其是加强对经济落后地区的教育投入
持续、有力的教育投入是以社区为基础的早期整合服务机构正常、持久运作的物质保证， 也是我国“以社区为基础的整合性早期服务”政策顺利推行的重要保证。一直以来， 我国保教系统中都存在着教育投入两极化的问题， 这种两极化现象不仅存在于示范性幼儿园和非示范性幼儿园之间， 也存在于城市幼儿园和农村幼儿园之间。在资源有限的情况下， 国家将一部分资源用来扶植公办机构， 的确有一定的现实意义。但是， 倘若在整合性早期服务政策推行中依然运用这一教育投入模式， 那么， 必然加剧不同区域、不同类型的早期整合服务机构之间的差距， 经济落后的农村地区将无力推行这种整合服务网络， 民营机构容易加重其营利倾向， 我国以社区为基础的整合性早期服务网络将只能成为少数人的资源， 无法指向大众， 无法实现教育均衡化。
  作为一个发展中国家， 在教育投入上我们不可能完全照抄西方经济发达国家的大手笔投入方式， 应该从我国国情出发， 逐步增加教育投入， 尤其是加强对经济落后地区的教育投入。
  引入企业、民间资金办学， 这对于尚处于社会主义初级阶段的我国来说， 尤为重要。国家可以逐步将整合性早期服务网络的运行主体从示范性幼儿园扩展到所有具有一定整合运行主体能力的学前教育机构(包括民营学前教育机构)。如果说，国家对于公办示范性幼儿园的支持主要表现为资金和政策， 那么， 对于民办幼儿园的支持则更多是靠政策实现的。与此同时， 政府还可以通过标准制定、资格审定、能力评估的方式进行调控， 将政策支持、服务质量和整合效率联系起来， 使大众在公办学前教育机构和民营学前教育机构的公平竞争中真正受益。
  针对我国东西部地区、城市农村发展存在差异的特点， 政府可以在教育投入上体现出一定的倾向性， 可以通过拨发专项资金的方式给予支持， 同时要注意加强专项资金运行的规范性和透明度， 保证国家投入的运行效率。
  五、建立效果与效率兼备的支持评估系统
  在推进“以社区为基础的整合性早期服务”政策的过程中， 我们不仅要追求数量的增加， 更要追求质量的提高。质量主要体现在两个方面： 一是效果。整合性网络应该满足家庭育儿支持的需要， 满足社区相关成员的需要， 促进婴幼儿的身心健康发展， 缓解家庭压力等。二是效率。对于整合性网络来说， 资源整合还必须是一种有效的整合， 要尽可能发挥整合在一起的各种不同资源的作用。在资源尚不丰富的情况下， 我国在推进“以社区为基础的整合性早期服务”政策的过程中更应该追求效果和效率， 要防止一哄而上、昙花一现式的低效甚至浪费现象的发生。
  当然， 效果与效率目标的实现需要通过国家教育投入和评估系统双轨机制加以调控， 通过整合性网络自我评价、专家外部评价、运作过程中的发展性评价和结果性评价相结合等方式， 将运作效果、运作效率与教育投入相结合， 加强国家的评价和监督。
六、进一步加快社区建设， 提高人们的社区参与意识和参与能力
  我国“以社区为基础的整合性早期服务”政策的推进不仅要依靠社区的专业工作者， 更要获得社区成员的认同和支持。社区成员应该成为整合性早期服务网络的获益者和资源的提供者， 社区成员对于整合服务网络的知晓程度、价值认可程度、参与的热情程度和参与的能力， 将直接影响整合服务网络的健康运作， 因此， 需要进一步加快社区建设， 提高人们的社区参与意识和参与能力。
加强社区建设， 组织建设是基础和重点， 而推进组织建设的重要因素就是合理、科学地调整和划分社区， 明确社区和街道的概念界限， 将现有的街道模式科学地调整为社区模式， 打破原有街道规模， 使调整后的街道符合社区地域性和认同感的基本原则， 便于服务管理， 便于资源共享， 成为真正意义上的社区， 成为资源整合的平台。
同时， 政府应该鼓励和扶持社区以集资的形式办园， 逐步建立一系列以社区为基础的早期服务机构， 增强社区在早期服务管理上的专业水平， 并且逐渐形成一批社区办的示范性幼儿园。这些多功能的早期服务能够得到人们对社区建设的进一步支持和认可， 不仅有助于营造“人人参与、共驻共建”的社区氛围， 而且可以为社区成为整合型网络的平台和主体打好基础。所有这些， 将有助于我国“以社区为基础的整合性早期服务”政策的推进。