上海市公办幼儿园体制改革现状与发展研究

         
从上世纪九十年代中期起，上海市开展了幼儿园办园体制改革的实践探索，在幼儿园产权关系、人事制度、投入机制、领导体制等多方面，进行了有益的探索。其中．关于公办幼儿园体制改革现状与发展的研究，为推进办园体制改革的政策设计提供了重要的依据。
一、公办幼儿园体制改革的现状
转制幼儿园是指幼儿园在公办产权不变的前提下，引入民办幼儿园的运行机制．通过转变投入渠道(从政府为主投入转变为政府与社会共同投入)，转变管理模式(政府从中观、微观的指令性管理转为宏观指导性管理)，转变内部运行机制(幼儿园有相对较大的人事权、经费使用权、分配权等)，使幼儿园获得较大的办园自主权，促进其面向社会需要自主办园、主动发展的幼儿园。
上海转制幼儿园的类型主要有三种：第一种类型(占绝大多数)是由园长直接承办：第二种类型(所占比例极小)，是由董事会领导下的园长承办；第三种类型(所占比例更小)，是由公司法人领导下的园长承办。这三种类型的转制幼儿园具有共同的基本特征：(1)办学者为承办者；(2)资产国有，承办者不得随意处置幼儿园资产，但可在政府授权范围内使用幼儿园资产；(3)在授权范围内依法办学；(4)探索公办幼儿园“产权管理、运行和监督相对分离”的教育管理体制和机制。
幼儿园转制后，在发展规划、招生收费、岗位职责、人事聘用、薪酬分配等方面拥有了更大的自主发展权，这为幼儿园的发展注入了新的活力。同时，转制园的探索也推动了公办幼儿园现代化的建设，促进了区县教育行政管理的改革。但在管理体制、办园机制和投融资体制上，也存在不少值得探索的问题：
1．转制园中，87％为优质幼儿园(示范园和一级园)，这与政府试图吸纳社会资金改变薄弱园所办园状况的初衷相违背。
2．转制园在承办过程中的风险、责任与权利不对等，没有形成完善的激励机制，导致了转制园发展水平的差异。部分转制园在依法办园、自我约束、主动发展中存在一定的偏差，不同程度地出现了忽视幼儿全面发展的基本需要和规律，影响了幼儿身心的健康成长。
3．公办幼儿园转制的操作与程序有待规范。在部分地区出现了转制园未经省市教育行政部门批准擅自转化为民办幼儿园的现象，存在国有资产流失的可能，这与国家的相关政策相违背。
4．转制后。学前教育逐步建立起了政府、社会和幼儿家长共同参与的“教育成本分担机制”：自1996年至2001年．教育部门办园经费中财政拨款占60％左右，处于主导地位，事业费收入(管理费、特色费等)呈上升趋势，目前已超过．33％，且每年比上年的递增比率大于同年财政拨款的递增比率。在个别地区也出现了财政对学前教育经费投入减少的情况，在转制园较多的区．由家长筹措的教育经费比例较高。部分区政府将幼儿因转制作为减少财政投入学前教育的举措，使得上海市转制幼儿园呈快速发展的趋势。财政拨款生均第一的区与末位的区相比，相差达6倍左右。
二、深化上海市学前教育办园体制改革的理性认识
为扩大上海幼儿园办园体制改革的成果，探寻进一步发展的道路，我们认为，今后上海市幼儿园办园体制改革必须处理好以下几对关系：
1．公共管理者与具体办园者的关系。社会的转型与公共教育权力的变迁，促使政府必须改变计划经济时代集教育行政管理者、幼儿园举办者、具体办园者等诸角色于一身的状况，努力形成一个政府统筹宏观管理，各种社会力量积极参与，幼儿园有较大自主权这样一种新型的幼儿园管理格局。为此，政府的教育行政，一方面应从体制内部的权力下放进行改革，建立以分权、指导、监督为特征的纵向权力关系；另一方面，应在向体制外部的权力的转移上进行改革，在政府与市场、社会、幼儿园之间建立以授权、合作、协商、服务、监管为特征的权力关系。逐步做到政府职能与幼儿园职能分离，国家权利与幼儿园法人权利分离，产权与经营权分离。
2．多渠道筹措教育经费与办园方向间的关系。转制园经费自筹促使其运用企业经营的理念，讲究投入产出、成本效益，力求以最少的投入，追求最大的效益。同时也会更多地考虑如何满足家长的需求。但幼儿园是培养人的地方．它在本质上不同于物质产品生产的企业。不管是何种类型的幼儿园，都必须按照教育规律来办园。因此．办园体制的任何改革也都必须在遵循教育规律的前提下来进行，通过体制与机制的改革，鼓励幼儿园办出特色．追求卓越，以灵活多样的教育满足社会的需求．以高质量的教育赢得生存和发展的空间。
3．办园自主权与幼儿、家长权益间的关系。转制园在发展规划、招生收费、岗位职责、人事聘用、薪酬分配、课程教学等方面拥有更大的自主权，但不能因此而降低依法办园、民主管理、教育服务的要求。转制园必须坚持“合理”、“公正”、“透明”的基本原则，通过建立法人自治，积极引导社会参与，接受社会监督，真正以服务求资源．以服务求发展，在幼儿园、教师与幼儿及家长之间形成一种全新的权利与义务关系。同时，幼儿园作为专业的教育机构．不能简单地迎合家长的需求，而必须在尊重人的发展规律的前提下，对家长与社会作出积极有效的引导．这是学前教育工作者应有的神圣职责。
通过对社会经济体制发展、上海市10年来办园体制改革实践、以及幼儿园办园体制改革深化趋势的分析．我们还认为，目前及今后一段时间内，上海幼儿园的办园体制应主要由以下四种类型构成：
1．以教育系统为主举办的国有公办幼儿园。其基本特征是：政府运用财政性公共教育经费举办幼儿园；园长由政府直接委派；资产国有并不得随意处置，办园期间幼儿园有使用权；园长根据政府要求办学，并由教育行政部门统一管理，执行统一的各项政策要求，包括收费政策等：教师属国家人事编制。
2．非教育系统举办的公办、集体办幼儿园。其基本特征是：由国有和集体单位运用非财政性教育经费举办幼儿园：产权属举办单位集体所有；由教育行政部门主管教育业务．执行统一的收费政策，其余事务由幼儿园所属上级部门主管；人事关系同所属部门。
3．个人或法人举办的民办幼儿园。其基本特征是：由个人或法人出资举办幼儿园；由举办者组织董事会为幼儿园法人：园长由董事会聘任；资产属举办者所有，举办者可以在法律允许范围内自主处置幼儿园资产；依法自主办园，举办者投入可以依法取得合理“回报”；非国家事业法人单位，作为“民办非企”登记，按《中华人民共和国民办教育促进法》精神管理。
4．社会法人组织或学校理事会承办的公办幼儿园。其基本特征是：由有资质、热心公益事业的社会法人组织(主要是非盈利的社会公益团体、基金会、财团法人等)或幼儿园经民主程序组成的理事会协议承办幼儿园：承办以政府授权方式进行，目标是探索公有幼儿园“产权管理、运营和监督相对分离”的教育管理体制与机制，激发幼儿园的办园活力，面向社会需求办好幼儿园；被承办的幼儿园的资产性质不变，管理和运行根据政府与承办者的授权协议进行；理论上，它们同样有权享受政府对公办幼儿园的财政与政策支持。
三、对上海市学前教育办园体制改革的政策建议
1．上海市学前教育办园体制改革的基本思路：法人办园，依法自主，各方参与，多元发展。办园体制改革的重点是通过体制与机制的改革与创新，进一步搞活与办好公办幼儿园。在具体措施上，应根据“产权管理、运营和监督相对分离”．幼儿园办学“权利、义务和责任相统一”的基本原则。设计现代幼儿园的办园体制和机制，使幼儿园从过去的政府包办走向自主办学，真正成为具有独立法人地位的．面向社会需求办学的，遵循教育规律的．可持续发展的，高质量、有特色、活力强的学前教育机构。同时，通过《中华人民共和国民办教育促进法》的实施及其相关法规和政策的实行，鼓励和支持社会力量举办学前教育机构，形成学前教育多元化发展的局面。
2．上海市学前教育办园体制改革的基本框架：(1)改革公办幼儿园的管理体制，实行自主办园，促使一批公办幼儿园真正成为具有独立法人地位，承担事业法人责任．面向社会自主办园的学前教育机构。政府原则上仍然给予幼儿园一定的公共财政投入与自主招生、补充成本收费、经费使用、人员聘用、事业发展等方面的政策支持。但在财政投入方式和管理方式上引入面向社会和市场的机制，使财政投入、政策支持与办园质量、承担任务挂钩。(2)有一批公办幼儿园仍以政府财政投入为主运行．以低收费保障低收入或较低收入阶层市民的子女拥有学前教育的机会与权利。(3)鼓励个人或法人举办各类民办幼儿园，尤其应根据《中华人民共和国民办教育促进法》的精神。吸引更多的社会资源，特别是优质教育资源举办幼儿园，与公办幼儿园错位发展，错位竞争，加快上海市学前教育多元化、现代化发展的步伐。对非盈利的民办幼儿园，政府也可根据实际情况给予必要的补贴。(4)调动社会力量参与办园的积极性。政府可有计划地拿出一批幼儿园，面向社会招标，鼓励有资质的社会公益团体、基金会、事业法人等组织来承办非盈利的幼儿园。原则上，这些被承办的幼儿园同样享受政府对公办幼儿园的财政与政策支持。
3．推进上海市学前教育办园体制改革的政策建议：(1)以创新思路重新认识与落实政府对学前教育的责任．明确各级政府的学前教育管理职责，切实转变政府职能。(2)建立以独立事业法人为基础的现代学校法人治理结构。制订标准，健全制度，严格程序，鼓励幼儿园依法自主办园。(3)开发学前教育的社会支持、服务系统，培育教育资源中介市场，使学前教育机构进一步依托社会的资源市场依法自主办园。(4)加快上海学前教育的国际化发展进程。


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