对幼儿园“二次改制”现象的回顾与反思

        上世纪90年代中期，我国内地陆续完成了国有和集体企业的管理体制改革。在逐步建立市场经济体系、大幅度推进政治体制改革的宏观背景下，今天，管理体制改革的焦点自然转移到了事业单位。1997年，原国家教委颁发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标的实施意见》指出：“要继续贯彻国家、集体和公民个人一起办园(班)的方针，多种形式地发展幼儿教育事业，为更多的幼儿提供学前教育的机会。”“应积极稳妥地进行幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义市场经济的办园模式和内部管理机制，逐步推进幼儿教育社会化。”同年，原江苏省教委印发的《关于改革和发展幼儿教育的意见》提出：“动员和协调社会各方面的力量发展幼教事业，完善以社会力量为主举办幼儿园的格局，办好示范幼儿园；要积极稳妥地进行所有权与办园权分离的试点，增加对幼儿园的投入，探索幼儿园自我管理、自我约束、自我发展的机制，增强幼儿园的活力。”尽管两份《意见》分别强调“要进一步明确政府发展幼教事业的责任”，[1]“实现幼儿教育社会化还需要一个长期的过程……在社会保障制度尚未健全、社区服务体系尚不配套的地区，主办单位不能将幼儿园一步推向社会”，[2]但在当时，幼儿园社会化、市场化似乎成了一种趋势，在接下来的几年内，江苏省多个地方的公办幼儿园通过买断产权、拍卖使用权、股份合作、承包租赁等方式开始了“改制”：从1998年包工头徐某以140万元买下原邗江县(今扬州市邗江区)黄珏镇中心幼儿园产权开始，江苏省的邗江、宜兴、锡山、启东、大丰、射阳、泗洪、泗阳等县市都进行了全方位、大面积的幼儿园改制。改制地区涉及苏南、苏中、苏北，几乎覆盖江苏全境。截止2004年，江苏共有1096所幼儿园进行改制，其中省级示范幼儿园22所，占省级示范园总数的12％。[3]面对大批幼儿园被变卖甚至荒废等伴随改制出现的问题，江苏省教育厅分别于1999年、2000年下发了《关于制止幼儿园转制中资产流失问题的紧急通知》和《关于转发扬州市教委(关于规范幼儿园改制和管理的意见)的通知》，指出：“幼儿园改制是一项法规性、操作性都非常强的工作，各级教育行政部门一定要认真履行领导管理职责，从本地实际出发制定改革办法，规范改革程序，严格审批制度，指导并参与改革过程，防止一哄而上，盲目跟风，保证幼儿园体制改革健康进行。”[4]时任教育部副部长的王湛在2001年全国幼儿教育工作座谈会上明确提出“乡镇中心幼儿园要努力办成示范园，不能作价变卖……‘十五’期间，政府办园还要继续扩大和发展”。[5]2003年国务院办公厅转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》进一步说明：“不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园，已出售的要限期收回。”同时，由于转制后幼儿园保教质量大幅下滑，群众意见较多，部分转制园人不敷出，购买或承包者有意放弃等原因，一些地方政府(如宜兴、锡山、宿迁等)又开始收回那些曾经被“推出公家门”的幼儿园，出现了幼儿园“二次改制”现象。“改革”一词在具有创新、变化、发展涵义的同时，还意味着尝试、可能性和不确定，它暗示着有时某些改革设计并不能真正推动某一事业的发展，甚至适得其反。而衡量改革成功与否的唯一标准便是实践。江苏省部分幼儿园公私身份交替变换的“二次改革”现象，正是用事实回应了简单套用企业改制做法、将幼儿园推向市场的所谓教育体制改革欠妥，有力地证明了通过减少或停止政府投入来实现幼儿教育社会化是行不通的。首先，“二次改制”现象的出现告诉我们，幼儿教育事业的最终责任者只能是政府。众所周知，幼儿园的本质功能是为适龄儿童提供适宜的保教服务，幼儿园产权或经营权的变更并不改变幼儿园的这一本质功能。现在的问题是，幼儿园的体制改革不仅是机构所有权或主办权的转让，更是教育责任的一并转移。事实证明，接手幼儿园的个人或集体不一定能承担起这一重大责任。不同于企业的直接创造财富，教育的功能之一在于帮助个体适应社会，使其成为社会的一名合格成员，从而有利于社会发展与经济建设。这就要求教育机构的布局、人才培养的规格、教育方案的设计、教育内容的选择和教育手段的运用等都必须观照整个社会经济发展和个人成长的需要；要考虑使教育发展与地区社会经济发展情况相适应。显然，与政府相比，个人、小集体缺乏相对完整的教育信息，缺少通盘考虑的能力，在客观上很难具有把握社会经济与个人生命整合发展的视野。例如，在访谈中，我们发现生源日益减少、举办者觉得无利可图是促使民营或个体资本撤出、谋求“二次改制”的原因之一。统计表明，1996年江苏全省年末总人口为711O万人，出生率12．11‰，2002年总人口为7381万人，出生率9．17‰，[6]九年间3-6岁适龄幼儿人数从324万降到了232万，[7]这在一定程度上不仅打破了部分幼儿园举办者企图依靠增加入园人数创收的梦想，也阻碍了幼儿园原本可以做的从规模发展向内涵发展的工作。根据人口变化及时调整幼儿园布局和办园规模的工作只有政府能够承担，而与之相关的幼儿园内部调整也只有在园所不附加自负盈亏责任时才能顺利进行。可见，发展学前教育的重任必然在国家，必须由专门的国家管理机关来承担。我们在调研中发现，很多地方当初拍卖公办园的主要目的是为了偿还农村信用合作基金以及义务教育的欠款，充满了政府甩包袱的意图；而在“二次改制”时，不少地方政府又投入了大大高于当初拍卖价格的资金，这一过程客观上讲也反映了许多地方政府对幼儿教育从轻视与无知到重视与了解的变化，两次改制成了许多地方政府澄清自身责任的过程。其次，“二次改制”现象的出现告诉我们，幼儿教育事业的主要投入者只能是政府。江苏省的幼儿园改制主要有产权转让、承包租赁、股份制等几种形式，无论哪种形式，其本质都是政府减少或停止投资，所以说幼儿园改制就是幼儿园经营的简单市场化。大量研究表明，幼儿教育是准公共产品，具有难以分割的特点和强烈的正外部效益，这类产品一般通过三种方式提供，即政府直接提供、政府委托提供和经济资助。而市场这只隐形之手在进行资源配置时是遵循追求利润(至少是不亏本)的基本规律的，所以单纯依靠市场很可能造成学前教育资源的供给不足或质量低下。如某地方政府在《××园产权拍卖转让协议》中规定：“幼儿园的收费按上级主管教育、物价等部门规定的项目、标准等要求执行，并做到专款专用……拍卖后原中心幼儿园公办教师的人头经费如上级停止拨款，则连同奖金(按标准)均由乙方负担，并要随着社会生活水平的提高，逐步提高教师的报酬、养老保险等待遇。”这就是说，一方面该园需按标准每学期向每位幼儿收取保教杂费等650元(当时的二类标准)，另一方面教师的待遇不可降低，可能还要负担公办教师的人头经费：一边是不能增加的收入，一边是持续上升的支出。但就所有制属性而言，被购买的××园已成了举办者的私产，举办者不可能不考虑个人利益而持续投资。为了收支平衡，幼儿园只能量人为出，在人事、设备、修缮等方面最大限度地压缩成本。自然，教育质量可想而知。后来，该园于2004年实现了“二次改制”，结果2005年就被评为市一类幼儿园了。再次，“二次改制”现象的出现告诉我们，幼儿教育事业的重要督导者只能是政府。随着幼儿园的第一次改制，不少非专业人员进入幼儿教育领域，他们不了解幼儿教育的规律，投入大量财力和精力却不见回报。更遗憾的是一些教育专业人士或由于自身教育观念偏狭，或出于节省开支降低成本，或为了满足家长、确保赢利，随意调整课程，损害幼儿身心发育。如在产权被原园长购买的J幼儿园，我们在调研时看到，走廊上布满了幼儿获得的各类技能等级证书，绘画、器乐、识字等被园长定为该园特色，高悬在头顶的毛笔字和黑板上错误的英文单词“装点”着环境。尽管教育行政机构依旧对改制后的幼儿园行使业务管理职能，但事实上办园者个人的教育理念直接决定了该机构的教育定位。同时由于投资主体的转变，影响办园者接受政府职能部门监督的因素有所增加。在访谈中有幼教专任干部表示：“被卖掉的幼儿园很多不愿接受我们的指导，因为他们觉得首先要听老板的……收回来以后就好多了，幼儿园主动配合我们的管理，组织强弱园的合作帮扶也很方便。”幼儿教育是一项专业性很强的工作，专业人员必须遵守职业道德，政府则需要借助不同职能部门对幼儿园进行科学而全面的督导，从而促进教育公平和教育质量的提升。改革具有不确定性，“二次改制”在一定程度上否定了“一次改制”的决策，也为后来者提供了可资借鉴的经验，提醒我们不要再走弯路。参考文献：[1]江苏省教委．关于改革和发展幼儿教育的意见．江苏省教委，1997．[2]国家教委．全国幼儿教育事业“九五”发展目标的实施意见．国家教委，1997．[3][7]刘明远，张晖．江苏幼儿教育事业发展与体制改革研究报告[T]．幼儿教育：教育科学，2006,331(5)．[4]江苏省教育厅．2000年全省基础教育发展情况[EB／OL][2006一03—22]．http：／／jcjy.jsjyt．edu．cn．[5]王湛．发展幼儿教育，政府有义不容辞的责任——在全国幼儿教育工作座谈会上的讲话[J]．幼儿教育，2001，241(4)．[6]数据均来自国家统计局网站。