南京政府购买学前教育服务的有益尝试 ——南京市实施幼儿助学券的初步影响及挑战

           政府购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。需要指出的是，政府购买公共服务只是将公共服务的提供方式社会化，并没有将政府应该承担的责任社会化，提供质量可靠、覆盖广泛的公共服务仍是政府不可推卸的职责。
政府购买公共服务真正进入我国实践领域，大致可以追溯到1998年上海浦东新区罗山市民会馆接受政府养老服务的委托。此后，政府购买公共服务的内容和范围逐渐扩大，但总体上来看，大多集中在社会养老、公共卫生、社区服务等领域，在教育领域（尤其是学前教育）的相对较少。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布后，为了创新学前教育的公共服务方式，各地进行了大量探索实践，购买学前教育服务的形式也多种多样，有的采取公用经费补贴的直接购买，有的采取减免租金的间接购买，有的采取公建民营的竞争性购买，有的采取以奖代补的非竞争性购买。其中，南京市在借鉴美国教育券概念的基础上，于2011年秋季学期开始全面实施幼儿助学券政策，通过政府购买学前教育服务的方式，鼓励社会多元办学，短期内解决“入园难”和“入园贵”的难题，使全市适龄幼儿、特别是农村和困难家庭幼儿入园得到制度性保证。
幼儿助学券的基本内容及主要特点
幼儿助学券的本质是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务，以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。
——基本内容
幼儿助学券的本质是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务，以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。
  ——主要特点
首先，幼儿助学券是一种“名义券”或“概念券”。换言之，不存在实物券，也不会以现金的形式直接发放。助学券的发放程序依次为：第一步，区县幼儿助学券发放工作领导小组公示符合兑现助学券条件的幼儿园名单；第二步，监护人向幼儿所在的符合兑现条件的幼儿园提出助学券申请；第三步，幼儿园对申请助学券的幼儿进行资格初审；第四步，区县幼儿助学券发放工作领导小组办公室复审申请材料；第五步，区县财政部门拨付助学券经费；第六步，幼儿园收取扣除助学券后的保教费。
其次，幼儿助学券具有公益性和普惠性的特点。换言之，不存在“排富”或“排外”的情况。所有符合条件的在园幼儿都可以享受助学券，不考虑其家庭收入状况、户籍所在地、实际保教费支出情况等因素。针对家庭经济困难的在园幼儿实行的资助另行规定。扣除助学券相应费用后的保教费不足部分，仍由幼儿家长自行支付；由于部分乡镇包括中心幼儿园在内的实际保教费收费标准并未达到政府指导价的最低档（即每生每月220元），对于助学券多出的部分，留作幼儿园日常公用经费。
第三，幼儿助学券兼顾了“公平”与“效率”。换言之，不存在“歧视”或“排斥”民办机构的情况。所有符合相关规定的幼儿园都可以兑现助学券，既可以是公办园，也可以是民办园，甚至是部分经过审核认定的无证园。这既为民办园创造了公平参与的机会与空间，也有助于扩大学前教育的资源供给，以及改进服务的提供方式，提高服务供给的效率，进而增强资源配置的有效性。
第四，幼儿助学券定位于公共财政资金的“增量改革”。换言之，助学券在资金来源上着眼于“增量”范畴，而不是锁定在目前的“存量”水平。发放助学券，只是对现有财政公共教育经费的一种补充，尚未进入“存量改革”或“总量改革”的阶段。发放助学券所需经费，由市、区县（含街道和乡镇）政府共同承担，并根据现行的教育费附加管理体制，采取城区按比例补助（市补助40%，区承担60%）、远郊区县定额补助两种方式，补助资金从市教育费附加中列支。
幼儿助学券的初步影响及政策意义
幼儿助学券在一定程度上减轻了适龄幼儿家庭的费用负担，而且有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升。
——在一定程度上减轻了适龄幼儿家庭的费用负担
实施幼儿助学券，首先起到的是惠民的作用。南京市公办园保教费实行政府指导价，按等级收费，每生每月收费标准分别为：省级示范园600元，市级示范园500元，优质园400元，标准园300元，一般园220元。虽然各等级幼儿园可根据自身办园实际成本情况上下浮动，但上浮幅度最高不得超过20%。可见，对于一般园而言，扣除助学券后，幼儿家长每月只需负担20元保教费；在农村地区，由于实际收费已经低于220元，连这20元都不用家长支付，实际上达到了免费入园的效果。对于省级示范园而言，即便是考虑到收费上浮20%的因素，助学券也能为幼儿家长节省近三成的保教费支出。目前，公办园的在园幼儿数为97625人，占到了全市在园幼儿总数的近六成，换言之，助学券对于减轻这部分幼儿家庭的费用负担，效果是比较明显的。如前所述，符合条件的民办园也可以兑现助学券。除了参照同等级公办园收费标准的普惠性民办园外，大多数民办园收费相对较高，例如达到省级优质园的每生每月收费在2000元左右。选择此类民办园的幼儿家庭，往往经济状况相对较好，但即便如此，每月200元的助学券或多或少还是能为其减轻一部分的费用负担。
——有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升
从幼儿园兑现助学券的条件来看，“持证”和“达标”是两个核心要素。所谓“持证”，是指公办园持有《学前教育机构登记注册证书》，民办园持有《学前教育机构登记注册证书》和《民办学校办学许可证》；所谓“达标”，是指达到江苏省幼儿园设置标准（即“省标”）。可见，南京市将助学券的兑现条件与幼儿园的办园条件、人员队伍、办园质量等直接挂钩，对于不能“持证”或“达标”的幼儿园采取限制甚至取消兑券资格等措施，从而引导其按照政府要求改进条件和规范发展。而且，如果能使现有的无证园或薄弱园按照“省标”要求改进提升，不失为短期内扩大学前教育资源供给的一条途径，且这种供给是基本合格的。助学券的意义，除了直接冲抵幼儿家长的保教费支出外，更在于体现或传递政府对符合兑现条件的幼儿园的信任与支持，进而也对那些无证园及薄弱园形成了一种“倒逼”压力。换言之，如果这些无证园或薄弱园不能在规定时间内改进提升、“达标”或“持证”，将无法（继续）兑现助学券，进而面临生源流失、经营难以为继等现实问题。助学券对保教费的冲抵，在一定程度上减轻了入园成本的同时，也增强了幼儿家庭（特别是低收入、外来务工人员）对幼儿园的选择能力。
幼儿助学券对政府购买公共服务的借鉴与启示
幼儿助学券应着重解决为谁购买、向谁购买、怎么购买以及购买什么等问题。