转型期我国幼儿教育的财政问题

                                                                                                 在财政学中，财政是国家为了实现其政治经济管理职能的需要，以国家为主体，对国民收入在全社会范围内进行的集中性分配和再分配活动。它主要包含收入组织和支出安排两个方面的活动。前者表现为税收、国债和收费，后者表现为预算、支出管理等职能。教育财政不涉及财政收入的组织问题，仅涉及财政支出的安排。


英国著名经济学家熊彼特的一段话很好地概括了财政的性质。他认为，政府的所有功能都需要财政支撑；同时，政府的所有行为都会反映到财政上。无论在哪一种经济制度下，财政是政府活动的经济基础；政府要履行多种职能，政府职能的优先顺序和战略重点都会反映到财政支出安排上，而不取决于政府声称的重要性程度。因此，财政分析是分析和观察政府行为的一种途径。


具体到我国幼儿教育事业，政府对幼儿教育的认识和责任认定反映在政府的财政安排上，而政府的财政投入结构和渠道又反映了政府对不同人群幼儿教育的不同责任认定和优先顺序及战略重点的选择。因此，幼儿教育的财政问题主要有两个：一是政府承担什么程度的幼儿教育责任；二是政府的幼儿教育责任重点是什么。此外，幼儿教育财政问题还表现为转型期的特殊性带来的策略调整问题。


一、政府要承担什么水平的幼儿教育责任


政府在多大程度上承担幼儿教育的责任?和义务教育的强制性不同，许多政府在承担幼儿教育责任时往往不够积极。这种不积极不仅表现在转型期间江苏宿迁的地方官员身上，而且发生在英美发达国家的政治精英那里，只不过他们不积极的原因有所不同罢了。


1．英美政府：在家庭观冲突中逐步确定政府责任长期以来，在英美两国，不同人士对幼儿教育责任究竟由谁承担的问题一直争论不休。保守主义家庭观认为，幼儿在接受正式教育前应由家庭完全承担这一责任，如何照料和教育幼儿是母亲和家庭的事情，他人和社会无需插手。政府承担幼儿教育责任是对个人家庭生活的干预。


在英国，虽然空想社会主义者欧文在苏格兰创办了世界上第一个托儿所，但其目的是解决女职工的后顾主忧。第二次世界大战期间，为弥补战时劳动力的不足，大量妇女从事生产，当时的劳工部出台了许多儿童照看政策，如在工厂里附设托儿所，实施部分时间工作制，提供午餐服务等。截至战争结束，英格兰和威尔士共有62000个托儿场所，比40年后的两倍还多。第二次世界大战后，鼓励妇女“回家”的号召代替了战时的政策，保守主义的观点再次占了上风，大量托儿机构关闭，托儿所数量迅速减少。正是在传统观念的影响下，英国政府一直对幼儿教育持矛盾态度，一方面看到了早期干预的重要作用，另一方面又不希望幼儿教育机构的设立促进和帮助妇女就业，影响英国传统的家庭观念。


直到20世纪90年代，英国政府对幼儿教育的态度才逐渐明确，认识到全球化和自由主义的经济政策带来财富和经济分配的不平等，社会不利群体不断被经济和社会排斥、边缘化，越来越多的财富流向富有阶层。英国政府当前的政策，特别是有关早期教育、家庭和劳动关系的政策表明，政府希望通过改革教育、社会、经济、卫生和福利的供给方式，以综合而不是分割，以融合保教而不是看管和教育分裂的方式提高社会政策的执行效率，减少过去20多年来累积的社会不平等现象。在1997年布莱尔上台后，政府将加强幼儿教育服务作为改变儿童、家庭和社区生活的核心指导思想和战略。政府发起了针对贫困人群的“确保开端”(sure start)项目，大幅度增加接受免费幼儿教育的机会。到2002年，英格兰地区3岁儿童中，约有66％享受到免费幼儿教育。仅此一项，政府在1999-2002年间就增加3．9亿英镑的投入。英国的早期教育政策正在不断超越传统的儿童教养方式和家庭生活方式，在社会福利和社会结构重构中发挥作用。


美国的状况和英国非常相似。早期的托儿所出现在1838年的波士顿，是慈善机构为劳动妇女和新移民设立的儿童看管机构。这种机构在“二战”时发展迅速，但在“二战”后大量减少。具有实施早期教育性质的幼儿园也在这个时期开始设立，但在整个19世纪发展缓慢，直到20世纪20年代数量才开始有较明显的增长。当时幼儿园的作用主要是丰富中产阶级儿童的经历，福禄倍尔的幼儿教育理念在当时占主流地位。


政府对幼儿教育的财政支持到20世纪60年代才开始在各种各样的幼儿教育项目影响下出现。20世纪60年代，约翰逊总统任职期间发起的社会计划将政府的幼儿教育责任锁定在对不利群体实施补偿性幼儿教育上。中产阶级女性就业率的不断增加，要求政府提供充足的、高质量的幼儿教育服务。然而，需求的不断增长与传统的妇女角色认识有较大的冲突，在政府幼儿教育政策的讨论中，两者的冲突反复出现。在有些人看来，中产阶级女性的适当角色仍然应该是家庭妇女，政府可以涉足不利群体儿童的早期教育和养育，但中产阶级家庭的幼儿教育还是应由私人承担。


目前，美国还没有明确的幼儿教育政策，但越来越多的力量促使联邦政府和州政府在幼儿教育方面采取行动，出台财政供给制度和管理制度。制度框架已经基本形成：联邦政府主要负责为在经济、生理、社会、心理等方面处境困难的儿童提供服务，为帮助那些接受社会福利的母亲就业提供儿童教育方面的方便，通过税收政策为父母创造机会和给以选择。州政府主要关注幼儿教育进入资格，供给程度，服务的可得性，服务的布局，服务的收益、范围、质量(包括健康和安全标准)……社会生活方式的不断变化和社会福利体系的改革，不断将幼儿教育问题置于社会政策的核心，推动政府出台相应的幼儿教育政策。


2．我国政府：转型中的矛盾选择


和西方发达的工业化国家不同，我国各级政府在幼儿教育责任问题上的矛盾并不是来自家庭观和妇女角色观的冲突。自1949年新中国成立后，解放妇女、促进妇女就业一直是我们这个古老国家进行现代化改造的一个重要切入点。近年来，虽然也有“让妇女回家”的讨论，但女性参与社会生活、参与就业已经成为社会习俗的一部分。中国政府在幼儿教育责任认定过程中的矛盾和英美政府有着本质的不同，妇女角色认识和传统家庭观念并未成为阻碍政府承担幼儿教育责任的因素。


然而，近年来我国幼儿入园率和在园幼儿总数总体上呈现下降态势。1995年，学前一年幼儿入园率为77．1％，到2003年则下降为64．3％；3岁幼儿入园率也从1996年的41．0%下降为2003年的37．4%。幼儿教育事业在其他阶段教育大发展的背景下成为一个不和谐的音符。究其原因，政府财政职能调整不到位，直接影响了政府对社会服务功能的支撑能力；而公共财政体系还未建立的事实，又影响了对政府责任的深刻思考和明确界定。


在计划经济体制下，我国财政是一个由全能政府实施的、囊括了公共和私人部门的财务活动的系统。各企事业单位都是这个大系统的一部分，幼儿教育经费列支在哪里并不重要。现在，经济转型需要企事业单位剥离包括幼儿教育在内的社会服务，如果这些剥离的社会服务责任完全由政府来承担，政府过去隐性的负担就会显性化。虽然从总体上讲政府财政能力有大幅度提高，但省级、中央政府的财政能力较强，地方政府的财政能力较弱，而地方政府要承担主要的社会服务责任。地方政府接受企事业单位的幼儿园容易，但要落实事权和财权统一的原则不是一下子就能完成的，地方财政能力的提高有赖于财政体制的调整。地方财政能力不足成为限制地方政府承担幼儿教育责任的主要障碍。


与此同时，虽然我国财政改革的方向一直是政府从经营性活动中脱身，朝着提供社会服务的方向转变，但原有体制的惯性使政府仍然将大量的财政力量投入经营性活动，大量的经营性财政支出挤占了政府的社会服务投入。现实的幼儿教育需求与有限的地方政府社会服务能力之间形成了较大的矛盾，这个矛盾导致政府在强制性的义务教育之外不愿再给自己增加负担。反映在财政安排上，政府希望幼儿教育的体制改革和发展尽量不要动用政府的财政力量，尽可能转给私人或由市场经营。


转型期最为显著的特征就是新、旧体制的转换和更替，但这种转换和更替不是一夜之间完成的，转型期间必然出现两种体制并存和交织的状态，关键在于要有明确的方向和目标。先要充分讨论政府究竟在幼儿教育中承担什么责任，然后进行财政制度的安排和调整。在英美两国，两百多年来一直围绕着这个问题进行讨论。讨论有助于从体制层次上，而不是从经验层次上解决我国幼儿教育的投人问题。


二、政府应该优先承担哪一类的幼儿教育责任


英美国家幼儿教育的起点是济贫性质的，关于政府角色和职能的理论相对成熟。虽然社会对政府提供广泛的幼儿教育服务有不同看法，但对政府承担不了群体儿童的教养责任的合理性和合法性没有根本性的争议。在我国，幼儿教育从陈鹤琴时代起就缺少济贫性质的保育和看管职能，而更多地表现为教育和潜能开发性质。新中国成立后，虽然企事业单位办园是为了解决女性就业的后顾之忧，但计划经济时代的福利制度并未包含广大农村地区。幼儿教育服务跟着预算体制走，能够列入预算体制的就有幼儿教育的公共支持，而不能列入预算的也就失去了幼儿教育的财政投入。


在我国，按办园主体不同，幼儿园基本可分为三类：政府办园、集体办园和个体办园。政府办园又分为政府机关办园和教育主管部门办园，集体办园也可分为企事业单位办园和社区办园。按照人们熟知的说法，这三类幼儿园又被称作公办园、民办园和私人办园。在经费安排上，政府办幼儿园的经费主要来源于政府，集体办幼儿园的经费主要来自企事业单位和社区，而个体办幼儿园的教育经费主要来自儿童家庭。在相当长的时期里，这构成了我国幼儿教育的经费投入模式。


随着计划经济体制向市场经济体制转轨，我国企事业单位的改革正在全面进行，曾经作为职工福利的企事业办的幼儿园纷纷被剥离，曾经在幼儿教育体系中占重要地位、作为城镇幼教事业主力军的集体幼儿园失去了它原有的经费来源。目前，许多企事业单位幼儿园未能与中小学一样由当地政府接管，这些幼儿园连同街道办的幼儿园都没有归口到教育部门，分别由企事业办、集体办转为个人办或自主经营，走向社会化，相应的教育费用也由个人承担。


制度原有的形态和企事业单位剥离幼儿园的实际决定了我国幼儿教育的财政投入结构，即政府仅负责政府机关幼儿园和教育部门办幼儿园的投入，而城市集体性、社区性的幼儿园和农村幼儿园的投入则由幼儿园自己负责，由此产生的幼儿教育财政结构是极不合理的。其主要表现有：公共幼儿教育投入集中于政府办幼儿园，忽视集体办社区幼儿园和农村幼儿园，造成不同类型和不同地区幼儿园发展极不平衡。政府办幼儿园(政府机关办园和教育部门办园)的房舍、设备和师资水平都十分优越，教育质量较高，成为示范幼儿园。而社区办幼儿园和个体办幼儿园经费主要由家长交纳，这类幼儿园办学条件简陋，缺少必要的设施，教育质量较差。农村幼儿教育机构长期得不到政府支持，其办学水平更是可想而知。如果再考虑以上这些不同类型幼儿园的服务人群，我们会吃惊地发现，只有政府机关、科研院所、军队、大学工作人员的子女和能够进入教育部门办幼儿园的儿童(他们的父母大多不是普通民众)，能够享受政府财政支持。为城市普通民众服务的街道幼儿园、农村幼儿教育机构，根本无法纳入各级政府的财政预算。相应地，城市普通市民家庭的儿童、农村儿童根本得不到财政支持。我国幼儿教育的这种财政投入结构不利于社会基本服务体系的形成和社会的和谐发展。


财政预算体制游离于政府根本职责造成幼儿教育经费结构的不合理。①幼儿教育经费在全国教育经费总额中所占比率过低。1998年，全国教育经费为29490592万元，幼儿教育经费为399874万元，占全国教育经费的1．35%。2001年，全国教育经费为46376626。2万元，幼儿教育经费为602844．1万元，占全国教育经费的1．3%。②与其他各级各类教育相比，幼儿教育的国家财政性教育经费在幼儿教育总经费中所占的比率较低。1998年，幼儿教育经费是399874万元，其中国家财政性教育经费是242177万元，占整个幼儿教育经费的61％。同期小学的比率是76．2％，中学的比率是68．6％，高等学校的比率是64．2%。


随着社会经济的发展，幼儿教育的教育功能、社会功能得到凸现。1998年，经济合作与发展组织(OECD)这个被誉为发达国家智囊团的国际组织，从奠定终身学习基础的角度发起了对18个发达国家幼儿教育事业的回顾性分析，以丰富OECD成员国进行幼儿教育决策的信息和知识基础。幼儿教育事业越来越超越教育范畴，成为一个重要的社会政策。即使在深受传统观念影响的英国，对幼儿教育的看法也正在发生变化，“从功利主义视角来看，幼儿教育是一种为了与他国抗衡而进行的未来人力资本投资”，“以一种补偿的视角看，幼儿教育是通过国家干预来推动社会发展的特别方式的关键点”。


当前，我国在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，暂时出现了幼儿教育财政投入不足，幼儿教育事业整体发展下降的情况。这不是体制改革的初衷和目标，而是改革过程中系统调整带来的问题。在系统重构的过程中，我们要摆脱制度建设中的经验主义，系统研究政府的幼儿教育责任和对谁负责、通过什么方式负责等根本性问题。


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        关键词：幼儿教育财政问题