教师绩效工资实施大调查：拿什么留住乡村教师

编者按 2009年1月1日，根据国务院常务会议审议并原则通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，义务教育学校教师开始实施绩效工资改革。这一政策旨在保障和改善义务教育学校教师——特别是边远艰苦地区教师的待遇，促进教育公平，同时奖勤罚懒。

　　但是，3年了，一些地方的教师质疑绩效工资拉大了地区教师待遇差距，一些地区的乡镇教师迫于生活压力选择逃离讲台，不少孩子为了追逐更好的教育资源甚至从小学起就“背井离乡”，增加了教育成本，损害了教育公平。

　　是什么原因让绩效工资政策的实施效果打了折扣？记者深入调查，通过剖析湖南邵东县这个诞生“富县穷师”怪现象的样本，寻找答案。

　　简家陇乡旱冲中心小学教语文的王老师，最大的愿望就是年轻20岁，“能干力气活”。

　　这个在湖南省邵东县乡镇的讲台上守了34年的人，之所以希望当个劳力者，原因很简单，靠教书劳心，“太穷”。

　　2009年起，义务教育学校教师的“绩效工资”在全国实施，一度令他对“改善待遇”充满希望。但3年来，尽管自己所在的邵东县是邵阳市下辖的三区九县中最富的一个县，但他却感到自己变成了一名“富县里的穷老师”，身边越来越多的教师，在“逃离”乡镇讲台。

　　“国务院文件说绩效工资是‘经费省级统筹、中央适当支持’，我理解这是省和中央财政全额拨款的，为啥各县发的都不一样？”

　　在邵东，简家陇乡、野鸡坪乡、灵官殿乡等多个乡镇的数十名中小学老师，见到记者后，都会拿出记载着他们工资收入的银行存折，问上一个问题：

　　“咱涨的工资，为啥还不如一个贫困县的？”

　　教师们口中所谓“涨的工资”，是指绩效工资。

　　从2009年1月1日起，根据国务院常务会议审议并原则通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《指导意见》)，义务教育学校的正式工作人员开始实施绩效工资，确保“义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”。

　　文件规定，教师的绩效工资由两部分构成：70%是基础性的，主要体现地方经济发展水平、物价水平和岗位职责等因素；30%是奖励性的，主要体现教师的工作量和实际贡献。

　　然而，这项被视作“依法保障和改善义务教育教师，特别是边远艰苦地区农村义务教育教师的工资待遇”的举措，在记者接触到的邵东县乡镇中小学教师眼里，却是另一番摸样。

　　灵官殿乡毛荷殿中学校长宁顺华告诉记者，在绩效工资实施的第一年，毛荷殿中学的在职教师每月工资卡里多了500元，年终一次性发了3962.4元；第二年，每月多的500元没变，年终一次性发了5957元。退休教师按78%的标准发放，人均一年约有8580元。

　　“这个数字是全县统一的。平均算下来，在职教师每人每年大概能发1.1万元，摊到每个月是916元。”宁顺华校长说，但之前的600元津补贴被“覆盖”了，“所以每月也就‘净增’了300多元。”

　　记者了解到，在实施了绩效工资后，邵东县在职中小学教师的月工资，一般能在1600～2300元左右。

　　虽然工资总量涨了，但记者接触的大部分老师，并不满意。因为“应该发给我们多少？不知道。”不少教师担心“应发”和“实发“之间有水分。

　　教师何出此言？原来，不比不知道，同属邵阳市的洞口县，2009年教师的绩效工资平均能拿到1.22万元，2010年达到了1.46万元。洞口县教育局向中国青年报记者证实，此数字不虚。

　　“我们的绩效工资，莫不是被县里扣发了？”从野鸡坪镇中心小学退休的校长曾泉，指着国务院《指导意见》中的一段话，对记者说出了一个盘绕在县里26个乡镇、不少教师心中的问号。

　　老师的疑问不是没有“根据”。因为《指导意见》中明确指出：“义务教育学校实施绩效工资所需经费，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。”

　　“既然咱的绩效工资是‘经费省级统筹、中央适当支持’，我理解省里和中央财政是全额拨款的，各县就充当个管理者，为啥每个县发的标准还不一样？”曾泉质疑道，“不知道这个规定也就罢了，知道了就成了心结。”

　　邵东县与洞口县的贫富对比，在老师心中也成了一个反讽。经记者查询，洞口县至今还比照着湖南省级贫困县的待遇，而根据2011年中湖南省人民政府发布的《2010年度湖南省县域经济发展报告》，邵东县在湖南省县域经济强县市中排名第12，是邵阳市各区县中唯一“上榜”的富县。

　　“省级统筹”成了“县里埋单”？

　　邵东县教师的绩效工资，真的被“扣发”了吗？

　　中国青年报记者为此走访邵阳市人力资源与社会保障局、邵阳市教育局以及邵东县人事局、财政局、教育局时，所有的工作人员，都在告诉记者一个老师们从文件上，读不出来的“关键信息”。

　　“按照《指导意见》的字面理解，这笔经费‘省级统筹、中央支持’没有错，但政策‘落了地’，大头都靠县财政解决，这里面的地区差异可就大了！”

　　各地绩效工资的标准如何定？

　　“每一个市县教师的绩效工资，具体数额都是由各市县的人事、财政等部门制定的，报市里审批。省里跟市里的标准不一样，每个县也都不一样，有高有低。”

　　湖南省教育厅人事处、邵阳市人力资源与社会保障局工资福利科，都向记者表示，由于县级财政成了这项经费的实际担纲者，只要满足“不低于当地公务员的平均水平”的红线，本县的财政状况，才是影响教师绩效工资高低的最主要因子，“不是教师们理解的‘一刀切’。”

　　在邵东县，记者发现，盖着财政局大红章的《2010年规范公务员津贴补贴发放标准表》上显示，在职公务员的人均发放水平，就是每年1.1万元，退休人员为8580元。这与同一年度邵东县教育局的官方网站上公布的“教师绩效工资标准”，处在同一水平。

　　这样看来，邵东县每年人均1.1万元的标准，合法也阳光，但这些乡镇教师仍然“绕”不明白一件事儿——国务院文件中的“省级统筹”，凭啥执行起来，就成了“县里埋单”？

　　记者就此向湖南省财政厅询问，该厅综合处苏科长的解释是：“‘省级统筹’在中央文件中确实有规定，但‘省级统筹’并不是说省里就要全部包干。”

　　湖南省财政厅在回函中进一步告诉中国青年报记者，我国现行的财政管理体制是“分级财政”，各级政府根据各自所承担的事权配置与之相适应的财权。“而义务教育属于县级政府的事权范围，其经费保障，也应首先立足于县级财政。”

　　“‘管理以县为主’，就是明确县级财政直接承担义务教育学校绩效工资的经费管理工作，在经费保障方面也要承担主要责任。”湖南省财政厅表示，至于“经费省级统筹”，“就是明确省级财政强化调控省以下财力水平差异的责任，进一步加大对财力薄弱地区的补助力度。”

　　那么，来自“上面”的补助力度究竟如何呢？

　　湖南省财政厅告诉记者，从2009年至今，中央每年对湖南实施义务教师绩效工资的补助，一直维持在6.07亿元“未变”。而湖南省级财政在2009年，安排的补助县及县以下义务教育学校实施绩效工资的资金总额为14.652亿元，2010年和2011年，这一数字略升为14.7亿元。

　　“中央开口子，地方掏腰包”

　　中央和省里两级财政的补助在整块“蛋糕”中，所占比例是大是小？湖南省财政厅没有向记者提及。

　　但全国总工会执委、全国教科文卫体工会主席王晓龙曾就此作过调研。据媒体报道，这份2010年年初发布的调研结果显示：湖南省义务教育学校实施绩效工资的资金总量，每年为91.8亿元，照此计算，中央和省级财政相加后的不足21亿元，只占总量的22%。

　　“杯水车薪”，这是网上一些教师用来形容中央及省级财政对绩效工资的扶助力度时，常用的一个词。

　　“现在，在职教师每月的绩效工资里，有中央财政的100元，省级财政支持的75元，剩下的都要靠县财政解决。”邵东县财政局综合计划股股长肖利民，也向记者证实。经粗略计算，邵东县财政在其中的负担比重，达到了80%。

　　“而且，教师绩效工资的水平在逐年变化，只能高不能低，但中央和省级财政的拨款，每月都是175元，3年了，没变过。”说起给教师发绩效工资，邵东县财政局也是一肚子苦水。

　　湖南省邵东县的例子并非个案。

　　经记者查询，全国人大2009年10月在湖北省的专项调研显示：湖北省实施绩效工资需要新增经费58亿元，中央投入4.8亿元外，省级财政拿出12亿元，其余41.2亿元缺口要由县级财政配齐。

　　此外，在记者能查询到的广东、辽宁、四川等地区，中央和省级财政的转移支付比例，也很少超过教师绩效工资总量的30%。“自己筹钱”的压力，在一些西部地区市县，表现得更加明显。

　　“在绩效工资上，中央只表示个意思，撒些胡椒面，解决不了问题，压力都在县里面。”湖南省教育厅人事处一名不愿透露姓名的工作人员，向中国青年报记者直言。

　　“中央支持力度严重不足，省级统筹责任不清，财政保障的责任重心均出现了不同程度的层层下移，落到了财力薄弱的县级财政。”民进中央在2009年对各省落实绩效工资情况进行调研之后，也这样评价这一政策在全国的财力保障之殇。

　　“有人说，实施绩效工资政策是‘中央开口子，地方掏腰包’。全国很多县级财政是教育财政，教育支出占当地财政支出的65%左右，负担沉重。”王晓龙主席还表示，“有的地方，甚至是靠贷款或靠上级财政调度资金，才能勉强发放2009年前几个月的基础性绩效工资，其后的奖励性绩效工资兑现资金还需另想办法。”

　　邵东县就遭遇了类似的尴尬。

　　记者发现，在县教育局的网站上，一则名为《邵东县09年义务教育学校教师绩效工资已全额到位》的通知显示，在教师绩效工资实行的第一年，县政府欠拨的绩效工资就达2204.9万元，直到第二年2月5日，这笔“迟来的工资”，才落到了县教育局的口袋里。

　　“由县财政量入为出的话，富县的教师有可能不占便宜，反而吃亏”

　　绩效工资由“县里埋单”，只能解答“为啥各县标准不一样”，但邵东县乡镇教师心里的坎儿还在：“为啥咱富县的工资标准，比贫困县的还低？”

　　“由县财政量入为出的话，富县的教师有可能不占便宜，反而吃亏。”这是中国青年报记者走访邵阳市教育局、邵东县财政局后，得到的答案。

　　记者了解到，邵阳市直属义务教育学校2009年度的绩效工资，人均是1.7248万元，2010年人均是1.8062万元，“2011年还会涨”；下辖的三区九县中，各县2010年平均在1.1万元上下，2011年预计达到1.2万元；而洞口县2010年人均就达到1.46万元。

　　“邵东县教师的绩效工资水平，在邵阳市三区九县里，的确不算高，处于中等偏下水平。”邵阳市教育局政工科姚先生表示，“但是，富县发钱也有苦衷。”

　　苦衷何在？姚先生掰着手指头给记者算。

　　“首先是富县的经济总量大，但这是130万人口的财力总量，摊到每个人头上并不多。而且，大县里‘呷饭’的人还特别多。”他表示，“呷饭”的人，指的是公务员、教师等“吃皇粮”的公职人员，“邵东是教育大县，吃教育饭的能占到‘呷饭’人数的一半以上。”

　　根据邵东县教育局计财股的数字，截至2011年年底，邵东县在职中小学教师一共有7648人，离退休教师有3738人，合起来超过1.1万人。“除了隆回县外，数邵东县的教师最多，其余几个县平均也只有四五千在职老师，基数大了，标准还不能差，财政压力肯定大。”姚先生说。

　　邵东县财政局肖利民股长也给记者算了一笔账，在邵东，“呷饭”的大约有两万多人，其中在职公务员3000多人，加上退休的一共5000多人，教师队伍大约是它的两倍。“还有一些没搞绩效工资改革的事业单位，都算上，一年发工资保守估计也需要4个亿。”他说，“其中，光老师的绩效工资这块儿，一年就得多支出1亿多元。”

　　财政负担重，可用的钱不一定多。

　　“富县的收入基数大，来自上级的转移支付就少，有时还得‘倒输血’。”邵阳市教育局姚先生，向记者道出了他眼中的第二点苦衷，“贫困县得到的补贴多，这一出一进，可用的钱基本就持平了，有时候，穷的比富的还能多一点。”

　　这一说法得到了湖南省教育厅的证实。该厅人事处工作人员向记者透露：“（在支持各县市实施绩效工资方面）省级财政的原则是，根据当地的教师数量和财政状况，适当补贴，经济差的地方多补贴一些，而经济好的地方可能就不补贴了。”

　　“国家对我们的支持力度肯定大一些，我们是国家级的贫困县嘛。”邵阳县教育局也这样告诉中国青年报记者。

　　我国对经济薄弱县加大财政补贴，素有传统，落实教师的绩效工资也不例外。据记者查询，重庆市在该政策实施的第一年，市财政与贫困区县的财政承担比例达8∶2、主城七区为2∶8、其他区县为5∶5；江苏省财政2009年也安排了10.06亿元，用于帮助经济薄弱县。

　　在上级眼里，邵东县显然属于经济好的地方，但邵东县的政府官员们不这么认为。

　　该县人事局一名不愿透露姓名的副局长告诉记者，邵东县每年的财政收入约7亿元，但各方面支出要20几个亿，“其中就包括给教师、公务员发工资的4个亿”，除去国家转移支付来“填口”外，每年还要亏空几个亿。

　　“邵东县的富是相对的，中央和省里的财政扶助，对我们同样迫切。”这名副局长说。

　　中央加大支持力度，省级划清统筹责任

　　在邵阳市及邵东县教育、人事、财政部门的一些官员看来，当“上面要改，不得不改”时，本就捉襟见肘的基层财政，为落实这一绩效工资政策而造就一批“富县穷师”，也不奇怪。但邵东县也有两个引以为傲的地方：

　　一是“绩效工资是一种规范化改革，不是必然跟‘涨工资’画等号的，我们还涨了一些。”二是“我们的绩效工资是100%财政负担的，不允许单位自筹。”

　　记者查询绩效工资在全国的实施状况后发现，要做到这两点，已属不易。

　　据媒体公开报道，在一些经济欠发达的地方，教师在实施了绩效工资政策后，每月每人只“净增”几十元，希望越大、失望越大的教师们，把这笔钱被称为“讥笑工资”；有的地方为了回避财政压力，干脆直接宣布“本地教师与公务员的工资已经相当”，“可以视为执行了绩效工资”，不再发放；有的地方教师，由于学校截留了部分原有的工资作为奖励资金，“用自己的钱奖励自己”，甚至出现了待遇“负增长”。

　　“绩效工资本来希望能奖勤罚懒，但现有的矛盾是：总量太小，总量都兑现不了时，激励作用就不是很明显。”湖南省教育厅人事处的工作人员这样告诉记者。

　　据媒体公开报道，王晓龙调研时还发现，有的地方财力太弱，教师绩效工资达不到批复水平，甚至出现要学校自筹解决的现象。

　　“学校只有通过早餐利润、校长出去拉赞助、招商引资、共建、乡镇村补助，甚至挪用学校公用经费等办法来解决。”他指出，“这势必加重学生家长的负担，甚至引发新一轮的乱收费。”

　　尽管横向比较起来，自己的待遇在全国不算“惨”的，但邵东县的乡镇教师，对“富县穷师”的现状仍然难以释怀。

　　“在‘县财政担纲’之下，由于同一省域内不同县（区）的可支配财力差异非常大，义务教育学校教师的绩效工资水平‘差异悬殊’，反而会导致教师收入更不平衡。”对此，北京科技大学高等教育研究所杨晓明教授向中国青年报记者分析，“这可能大大损伤一些中小学教师的工作积极性，如果不改变这种现状，绩效工资政策可能进一步扩大城乡、区域间的教育差距，偏离了义务教育‘均衡发展’的目标。”

　　这种现状如何改变？对此，不少基层教师和教育专家一致呼吁：中央应加大支持力度，省级应划清统筹责任。

　　据悉，2009年，中央为实施全国1200万中小学教师的绩效工资曾投入120亿，摊在每位教师头上仅100元。而现今，除了希望中央进一步加大支持力度外，加大国家对中西部省份和东部部分财力薄弱地区的义务教育学校绩效工资的转移支付比例，更是一种俨然共识的呼声。

　　在具体实施上，民进中央还给出了一套颇为系统的建议：将我国31个省份划分为发达、中等和贫困地区三类，中央与地方针对不同地区，对基础性绩效工资按不同的比例分担。

　　“比如，发达地区实行‘省级统筹，省市县共担’；中等地区实行‘中央与省为主，地方配套经费由省级统筹、市县辅助’，中央与地方按5:5分担；贫困地区实行‘中央为主，地方配套经费由省级统筹承担’，中央与地方按8:2分担。”民进中央表示，“对个别财力特别薄弱的省份和地区，建议中央考虑予以特殊倾斜支持，甚至全额承担经费。”

　　为了减轻县级财政的压力，明确省级财政的投入“底线”和职责，由省级财政统筹大部分经费，也成为不少县级教育局官员与相关专家的一致诉求。

　　“省级财政的规模远大于县级，在教师的绩效工资上，省级财政应统筹大部，县级财政统筹小部，具体比例可以根据各省及其管辖县的具体情况来确定。”杨晓明教授告诉记者，“比如，各县占绩效工资总量70%的基础性绩效工资由省级财政统筹，30%的奖励性绩效工资部分由县级财政统筹解决。”

　　为了解决“水平差异”问题，杨晓明教授还建议，省级财政要进一步强化责任，加强经费统筹力度，先在同一地级市内各县的义务教育学校，做到教师的绩效工资水平“大致平衡”。“省级政府还应设立专项转移支付资金，专门用于农村偏远地区教师补贴，逐步达到同一省域农村教师的工资待遇大致相当。”他说，“这样才能稳定广大农村教师队伍，促进城乡义务教育的均衡发展。”