两会聚焦：尽快制定学前教育法破解入园难

【提案简介】　
　　近年来，我国学前教育事业在各级党委、政府的重视下，有了较大的发展，但仍然滞后于经济、社会和教育事业发展的需要，不能满足人民群众日益增长的学前教育需求，“入园难”、“入园贵”等问题突出，社会各方面反映强烈。民进中央认为，抓紧研究制定学前教育法，是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出问题，促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。　
　　民进中央建议，全国人大和国务院有关部门要高度重视学前教育立法，加快立法进程，争取在近年制定出台学前教育法，明确学前教育的性质地位、方针机制、管理责任和管理体制、投入保障机制等内容。　
　　【提案亮点】　
　　对我国学前教育立法的重点，民进中央提出如下建议：　
　　1.明确学前教育的性质地位、方针机制。明确规定学前教育是国家基础教育的基础，是国民教育的重要组成部分，是一项重要的社会公益事业，是公共教育服务的重要组成。确立以“政府主导、社会广泛参与，公共财政支撑、多渠道投入相结合，公办民办共同发展”为我国学前教育事业发展的基本方针与机制。　
　　2.明确学前教育的管理责任和管理体制。明确并强化中央和地方各级政府发展学前教育事业、提供学前教育公共服务的主导责任；明确规定教育、发展改革、财政、建设、劳动保障和卫生等部门的职责。明确规定中央、省、地、市应设立学前教育专门行政管理机构，县应有专门机构或专职干部。　
　　3.建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制。加大公共财政投入，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入；在中央和地方各级财政设立学前教育专项经费；明确规定逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例；中央和地方各级财政每年新增教育经费优先投向农村学前教育。贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主。同时，明确建立政府和家长共同承担的成本分担机制。　
　　4.建立公办为主，公办民办共同发展的办园体制。基于我国国情，城乡差距显著，城乡实行不同的办园体制：农村地区以政府投入、政府办园为主，同时鼓励和支持社会力量到农村举办幼儿园；城市、县城地区则应多种形式办园，在加大政府投入的同时，广泛发动和引导社会各方面力量多渠道投入，形成公办和民办共同有序发展的格局。　
　　5.明确幼儿教师的身份、待遇和培训、职称等权利。明确学前教育从业人员特别是幼儿教师的身份与地位，资质、聘任与考核等要求，明确幼儿教师享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其责任、义务、工资、待遇、医疗与养老等社会保险、职称和培训等基本权益作出明确规定。　
　　6.建立学前教育的督导评估与问责制度。明确建立学前教育事业发展与质量评估制度，建立健全学前教育发展的督导和问责制度。将各级政府发展学前教育的职责及落实情况、规划实施、经费投入与教师编制、待遇、培训、队伍建设情况等，作为考核各级政府、教育行政管理部门及其领导的重要内容。　
　　7.建立优先保障农村和弱势群体学前教育、保障教育公平的机制与制度。明确以政府办园为主、财政投入为主、公办教师为主发展农村和中西部贫困地区的学前教育，建立政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担教育成本的投入与保障机制。地方财政不足的地区，中央财政应加大转移支付力度。对贫困农村、少数民族等欠发达地区，以及城乡贫困、弱势群体等实施多种形式的资助。　

一项呼吁了10余年的建议　
——民进中央提案执笔者庞丽娟分析学前教育立法工作　
　　为解决近年来出现的“入园难”、“入园贵”等问题，去年，民进中央进行了深入调研，在今年两会上，以党派名义，向大会递交了关于加快制定学前教育法的提案。　
　　谈到这份提案，主要执笔者、民进中央教育委员会主任、全国人大常委会委员、北京师范大学教授、中国教育政策研究院执行副院长庞丽娟用了“再次建议”四个字。据她介绍，民进中央早在2000年就提出要立法保障学前教育的发展。　
　　“但10多年前，这个提案并没有引起足够的重视，既有认识上的原因，也有经济上的原因。”庞丽娟说，而如今学前教育所面临的形与势，与10年前截然不同。　
　　缺少法律保障，学前教育成“短板”　
　　最近几年，许多城市出现了“入园难”问题：爷爷奶奶们顶着炎炎烈日为孙辈入园排队，甚至在幼儿园门口连续多日昼夜排队；母亲刚怀孕即开始为孩子入园报名，预交费“占坑”已非个别地区的个别现象。　
　　作为一名学前教育专家，庞丽娟对此感到忧虑：“学前教育是我国各级教育中普及率最低的阶段，不仅远低于发达国家水平，而且落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区，在9个人口大国中也低于巴西和墨西哥。”　
　　据统计，2008年全国学前三年毛入园率仅为47.3%，2009年稍有上升，也仅为50.86%。城乡学前教育发展差距显著，2007年，全国城镇学前三年毛入园率为55.6%，农村只有35.6%，两者相差20个百分点。“这些数据表明，学前教育已成为我国整个教育体系的‘短板’。”庞丽娟说。　
　　庞丽娟和她的课题组在各地调研时发现，近几年出现了许多制约学前教育事业健康、可持续发展的新矛盾、新问题，突出表现在：政府主导责任不明、发展职责不清，有的地区甚至以学前教育不是义务教育为借口，有意推卸责任；学前教育行政管理力量严重不足，领导与监管失去基本保障，学前教育缺乏高位、有效的规划；投入主体不清，各级政府投入职责不明，财政投入比例过低，经费缺乏基本保障；教师身份、编制不落实，待遇、权益缺乏保障，队伍不稳定；各种社会力量办园的条件、权利、收费、质量和办园行为缺乏应有的规范与保障等。尤其是农村幼儿园，不仅量少、规模小，缺乏基本的办园条件，更严重的是缺乏发展和保障主体，教育质量低下，安全、卫生不能保障。　
　　“这些问题的存在直接导致学前教育资源尤其是优质教育资源的缺乏，导致人民群众反映强烈的‘入园难’、‘入园贵’。”庞丽娟肯定地说。　
　　最近三四年，学前教育事业开始走出低谷，但庞丽娟认为：“这只是恢复性回升，如果上述问题不解决，回升速度将会受到影响。要根本解决这些问题，还是要靠法律来规范。”　
　　缺少法律保障，学前教育成“短板”
　　学前教育发展问题成为国家领导和广大百姓普遍关注的焦点问题。　
　　自去年6月以来，国家领导多次就学前教育的发展进行批示、发表讲话。11月3日，国务院召开常务会议专门研究学前教育工作，21日下发了《关于当前发展学前教育的若干意见》；12月1日，国务院又召开全国学前教育工作电视电话会议，专题部署学前教育发展。特别是去年11月，温家宝总理在北京就学前教育发展进行调研时明确指出，要“通过立法把发展学前教育纳入法制轨道”。　
　　“应该说，学前教育立法具有很好的民意基础，已是全社会的共同呼声。”庞丽娟说。　
　　作为全国人大常委会委员，庞丽娟一直关注并推动着学前教育立法的进程。她告诉记者，2003年，学前教育立法就已经被列入十届全国人大教科文卫委员会的立法调研计划，调研组赴江西、山东、河北、江苏、内蒙古等地进行了多次实地专题调研。2006年年底，全国人大正式委托教育部研究、起草学前教育法案。2007年，国务院颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》明确提出，“要适时启动学前教育法的起草工作”，同年11月，教育部将学前教育立法纳入今后5年立法工作重点，并列为2008年工作要点。　
　　“这些准备工作也给学前教育立法工作奠定了很好的基础。”庞丽娟说。　
　　与此同时，我国学前教育立法可资借鉴的国际国内经验也比较丰富。据庞丽娟介绍，一方面，近些年不少地方人大适应形势发展的要求，在学前教育立法方面做了很多工作，如江苏、北京、青岛、广州、上海等省市已先后制定实施了《学前教育条例》，一些省份如山东等也即将完成学前教育立法工作，可为全国性的立法提供重要经验与参考；另一方面，制定学前教育法律以保障和促进本国学前教育发展已是国际趋势，美国、英国、法国、日本、德国等国和我国台湾地区等经验，均可提供有价值的借鉴。　
　　“鉴于我国学前教育事业发展的当前迫切需求和长远发展需要，建议国务院有关部门高度重视学前教育立法，抓紧研究学前教育立法中的主要矛盾和重点，加快立法进程，争取在近年内制定出台学前教育法。”这是庞丽娟个人也是民进中央的一个重要呼吁。
关键词：学前教育学前教育立法入园难